论地方人大与环保监督/秦德良

论地方人大与环保监督

秦德良

[摘要] 中国“人大”在政治实践中作用的加强，说明了我国政治制度的设计与建构取得了较大进步。从形式上看，地方人大的地方最高权力机关的地位源于宪法的直接规定，从实质上看，其权力来自地方辖区内公民的主权。环境问题的产生具有必然性，要解决地方政府在环境问题上的不作为的问题，需要启动地方人大的权力运行机制，而不能盲目等待国务院的行政命令来解决。地方人大有权力也有能力去监督地方政府解决环保问题，但关键是如何依法、科学、有效地去监督，这是摆在地方人大面前的难题。

[关键词] 地方人大地方人大权力来源地方政府责任环保监督

随着中国“跨越式”发展经济，向现代市场经济、法治社会迈进，经济与环境的矛盾日益尖锐，可持续发展战略由于经济实践中片面追求经济效益的战术而陷入困境。经济发展与环境保护的二律背反使得象中国这样的发展中国家政府很难在二者之间作出均衡发展的价值选择。由此凸现了政府的产生者、权力来源者的人民代表大会及其常务委员会监督政府保护环境的责任与作用。环境问题的产生除与中央政府决策有关外，实践中主要还与地方政府的治理方略有关。日益突出的环境问题要求地方人大必须在此问题上有所作为地监督地方政府，从而以此为契机为全国人大监督各级政府提供实践经验。然而地方人大有成效地监督地方政府保护环境的实践在中国几乎刚刚启动，地方人大的权力来源以及监督地方政府治理环境问题的必要性、可行性、合法性、合理性尚须理论论证，以确保地方人大的监督合法、有效、有序。本文试图对此问题做一初步探讨。

一、政治制度的设计与“人大”地位

人类社会是一种有机的组织体，从其产生进入自觉的发展轨道开始，政治家就为如何治理这一组织体而绞尽脑汁地去进行制度的设计和论证，试图将权力运作理性化、制度化，以便既能保证社会的稳定，又能确保人作为人的地位。应当说西方国家在这方面比东方国家成功得多。

以中国为代表的东方国家发展出了一种中央集权式的直线性的权力运作机制，权力的行政色彩浓厚，虽然这种直线性权力内部也以分工为基础简单地划分了几个权力部门，但它们从属于某一特殊的真正的权力主体，且彼此之间不可能有效监督。这种权力机制是典型的统治奴役型，它可能具有一定程度的高效、稳定，但权力下的颤颤惊惊的个体无平等自由可言。它造就了中国超稳定的封建社会，但人权在这一体制中没有立足之地。

西方从亚里士多德开始就提出了城邦国家的权力一分为三的制度设计问题。一直到孟德斯鸠、美国联邦党人那里才最终明确了“三权分立，互相制衡”的法治国宪政原理。这种权力运作机制的设计可以说是服务性管理型，立法、行政、司法三足鼎立，互相平衡牵制。它或许没有统治奴役型权力机制高效，但在法益保护、人权保障方面作用显著。

近代中国社会在转型过程中，开始吸取西方的三权分立制度，借以重新整合中国数千年来的政治制度。直到今天，我国经重新整合而建构的政治制度有别于上述两类，可以说确有中国特色。作为最高权力机关的“人大”是立法机关，国务院是最高行政机关，最高人民法院、最高人民检察院是最高司法机关，“政协”是统一战线性质的参政、议政机关，但目前尚无宪法性法律对“政协”的法律地位作出规定。表面看来，好象是三权分立，但又不是，因为立法、行政、司法三机关均受中国共产党统一领导。虽然如此，但又与近代中国社会以前的中央集权式的直线性的权力运作机制有明显区别。首先，立法、行政、司法三机关都有较大的相对独立性；其次,行政、司法二机关必须在立法机关所制定的宪法和法律范围内活动；最后，中国宪法司法化机制似乎已经开始启动[1]，违宪审查机制也在议论之中，三机关在逐渐具有可诉性和操作性的宪法规范指引下，在中国共产党领导之下，能够实现一定程度的互相监督。

三机关中，昔日被戏称为“橡皮图章”的“人大”的作用近年来有较大变化。其作为最高权力机关的法律地位已经较明显地显示了出来。这一变化的原因或许有以下几个方面。首先，中国比较成功的经济改革促进了经济主体的市场意识、主体意识觉醒；其次，法治化进程促进了国民的法律主体意识、人权意识、有限政府意识、契约观念、“以权利制约权力”观念的加强；再次，自由、科学、民主的理性主义启蒙精神随文化的繁荣而大大深入人们的头脑；最后，执政党“依法治国”的实践从制度上，实践上逐渐保证了“人大”的最高权力机关地位。当然，从技术措施角度看，“人大”的最高权力机关地位的增强往往与地方人大在地方三机关中地位的加强有直接的关系。“人大”在政治实践中作用的加强，说明了我国政治制度的设计与建构取得了较大进步。

二、地方人大权力来源

地方人大、地方法院、检察院、地方政府三大国家机关是一个地方的公共权力机关，担负地方事务管理的任务，具体负责地方立法、司法与地方行政。三机关统一受中国共产党地方党委领导，同时，在三机关中，地方人大是地方最高权力机关，省（包括部分市）级地方人大往往有地方立法权，并且由它产生地方政府与地方法院、检察院，后者向前者负责并报告工作，接受监督。这就是我国目前地方权力机构配置及运作机制。

人们不禁要问，地方政府与地方法院、检察院的权力源于地方人大，那么地方人大的权力又源自何处？

从形式上看，地方人大的地方最高权力机关的地位源于宪法的直接规定。

宪法第九十六条“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”第一百零五条“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”第一百一十条“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。”第一百二十八条 “地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”第一百三十三条“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”

然而，宪法为什么要如此规定？这就涉及到地方人大权力的实质来源问题。

从宪政视角透视，地方人大权力来源于地方行政区域内享有政治权利的公民的授权。地方人大的法律行为是地方行政区域内享有政治权利的公民“众意”与“公意”的表达。正如我国宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 宪法的这一规定体现了“主权在民”的宪政理念。

“主权在民”的宪政理念在我国纯属外来品，中国法律传统中从来没有这个思想。这一思想之所以产生于西方，与欧洲资产阶级革命有很大关系。欧洲从古希腊开始就确立了正义理念和法治传统，到近代资产阶级思想启蒙运动时期，古典自然法学派的政治思想家们在为资本主义设计制度时，几乎不约而同地提出宪政制度。但对这一制度的论证却是建立在自然法与社会契约论的基础上。

17C—18C古典自然法学派是整个欧洲近代资产阶级革命时期各种自然法哲学的总称，都从自然法理论角度论证资产阶级革命的必要性及其结果形式，是西方自然法思潮发展的顶峰。其最根本的特征在于理性主义，以理性万能摧毁上帝万能。认为法现象不是植根于自然和神，而是植根于人的理性意识，自然法就是理性法。自然状态、自然法和自然权利、社会契约论以及法治主义是古典自然法思想的基本精神。建立在“主权在民”基础上的社会契约论认为人们订立契约，建立社会共同体时委托宪政国家行使管理社会公共事务的权力，但自己的基本权利依然在自己手中，宪政国家的社会公共管理权力必须服从“众意”“公意”。这是一种人民主权、公意决定一切的民主理论。

“众意”“公意”在具体的制度建构中只能表现为公民代表大会——代议机关。代议机关的运作表现为产生行政机关、司法机关、从事立法以及监督活动。从这里我们可以看出，代议机关是最高权力机关，其权力来自社会公民。

今天我们一般认为“自然状态、自然法和自然权利、社会契约论”仅仅是一种假说，与历史的真实情况不符，但奇怪的是，建立在如此假说基础之上的结论——宪政制度却发展势头良好。或许社会契约论作为论证宪政制度显得是一个过于理想化的理论模型，但今天看来，还是有一定价值的，市场经济社会就是一个契约化的社会，在这种社会中，公民个体是微观经济主体，是经济人，理性人，他们不仅作出“生产什么，如何生产，为谁生产”的自主选择，而且选择他们的服务性管理者。因而社会公共管理机关的权力来源于辖区内公民的授权。公民的授权通过代议机关的形式表现出来。

所以，就一个地方辖区而言，我们认为，地方人大是“众意”“公意”机关，因而在宪政视野下，是地方最高权力机关，其最高权力来自地方辖区内公民的主权。由于“众意”仅仅是多数人的意见，“公意”则是符合正义与自由观念的多数人的意见，因此作为地方人大也可能出现仅代表“众意”而不代表“公意”的问题，这种情况下，地方人大应从社会公共利益出发，服从全国人大，因为后者代表全国享有政治权利的公民的“公意”。当然，全国人大也会出现类似情况，如制定“恶法”，这或许是宪政的代价。

三、环保问题与政府责任

人类在发展经济的同时，也发展了破坏自然环境的巨大能力和欲望。实际上，人类对自然界的每一次胜利都遭到了自然界的报复。在较短历史时间内看到的是经济发展和人类进步，在长时间内付出的却是环境破坏和环境质量恶化以及因此使人类生存质量下降的巨大代价。

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