浅议《电信法（征求意见稿）》

（上海市信息法律协会 俞云鹤）


一、总的看法

《中华人民共和国电信法（2005年5月10日征求意见稿）》（以下简称《电信法（征求意见稿）》），总体上反映了我国电信基本政策的要求，相比2004年7月《电信法（送审稿）》，增加了不少有关电信发展内容的条文，反映了我国电信改革的成果。
《电信法（征求意见稿）》至少有以下比较突出的亮点：
1、《电信法（征求意见稿）》第五章“电信资费”，在条文内容和结构上都作了重大修改，基本上是重新撰写的。该章充分体现了维护电信消费者合法权益的宗旨。
2、《电信法（征求意见稿）》首次以法律条文明确了电信业向市场过渡的大方针。第五十二条（资费放松管制）的规定，将促进我国电信改革深入进行，使WTO规则进一步获得实施。
3、《电信法（征求意见稿）》将历次草稿编有的“无线电”专章已全部删除，仅在第四章“电信资源”若干条文中有所涉及。这样的删除是可行的，一是第二条电信定义中己包含无线电，二是第一百四十三条规定《电信法》施行之日，《电信条例》同时废止，而现行有效的《无线电条例》不在废止之列。因此，《电信法》完全不必再专章对无线电作规范。
相信经过广泛征求意见，作进一步修改完善后，将是一部很好的法律草案。
但是，从总体上看，《电信法（征求意见稿）》与历次稿子同样存在一个最关键的问题，就是对于我国应当确立什么样的电信监管体制这一电信立法焦点问题，似缺乏广泛深入地考量和研究，从而对电信监管体制作出正确决策和规范。同时，现在《电信法（征求意见稿）》共十三章143条，其中有68条是直接涉及电信监管职责的，占全部法律条文一半之多， 赋予电信监管机构的权力太广太大，相应的权力制约措施规定却太少太弱。

二、修改意见

第一章 总则
1、第一条（立法目的与依据），现条文内容仅表达立法目的，没有明示立法依据。建议恢复以往几稿的写法，写明“根据宪法，制定本法”。
2、第二条对电信的定义中，“电磁系统”和“其他任何形式的信息”的的概念比较宽泛，若按此定义，广播电视活动也属于电信活动。建议进一步予以明确定义，同时与国务院正在起草的《广播影视传输设施保障法》做好条文衔接。
3、第六条（监管主体与体制），涉及电信监管基本制度的设计和实施，关乎全国电信业的改革和发展，至关重要。希望立法部门能够审慎考量，在规范我国电信监管体制时，本着“构建面向二十一世纪有中国特色的电信法框架”的精神，为了与我国市场经济的发展趋势和地域广阔的具体国情相适应，吸收我国现行有效的无线电管理体制实行中央、地方两级管理的基本经验，将现行垂直领导、条块分离的电信监管体制，改变为实行中央和地方两级管理、条块结合的电信监管体制，从而充分发挥中央和地方的各自优势与积极性，做强做大我国电信业。
建议第六条（监管主体与体制）修改为：
“国家电信监督管理机构（以下简称电信监管机构）依照本法对全国电信业实施监督管理。
国务院有关行政主管部门在各自职责范围内负责电信监督管理工作。
省、自治区、直辖市人民政府信息产业主管部门依照本法负责对本行政区域内的电信业实施监督管理。”

第二章 电信市场准入
4、该章对经营电信业务的申请条件与程序作了规定，但对电信企业如发生业务变更，是否需要向电信监管机构申请或备案未作规定，建议加以补充。
5、第十二条（申请经营涉及网络与信息安全的增值电信业务的程序）未明确其他部门在涉及网络与信息安全的增值电信业务的许可证管理工作中的职责，易将所有的管理压力集中于电信监管机构，反而不利于网络与信息安全工作。建议对实行此项许可证管理的可行性予以慎重考虑。

第三章 电信网间互联互通
6、第二十三条（互联原则及定义）改为（互联互通原则及定义），第二十六条（互联协议）改为（互联互通协议），使该两条的标题与其他条文的标题称谓相呼应。
7、第二十九条（设备功能变更），现条文将以往草案规定电信业务经营者“必须事先通知互联有关方”，改为“应当与有关各方达成一致；不能达成一致的，应当报电信监管机构裁决”。这对电信业的迅速发展可能会产生负面影响，因为凡“可能影响互通的”设备功能变更事项会相当广泛，按此条规定都要与有关各方达成一致方可实施，耗时费力，有碍发展。建议恢复以往草案的规定。

第四章 电信资源
8、第四十四条（无线电台站的设置使用要求），建议加入有关“移动通信基站”设置使用要求的内容。因为移动通信产业和运营业己成为我国电信业的重要组成部分，并且在部门规章和地方性法规中已有不少有关移动通信的专门规定，但是在《电信法》历次草案中却找不到“移动通信”的文字或概念，似乎故意要回避“移动通信”见之于法律条文，岂非咄咄怪事！

第五章 电信资费
9、第六十一条（资费调查）规定“调查组成员不得少于3人”，联系到第一百三十八条（电信管理工作人员义务）规定“进行监督检查或者调查时，应当不少于两个人”，建议作修改。《电信法》是国家经济类的基本法律，调查人数此类具体事宜应由部门规章或规范性文件去规定较合适，不宜在法律中作刚性规定。

第六章 电信普遍服务
10、第六十四条（政策支持）“国家制定有关政策、措施，支持电信业务经营者提供电信普遍服务”，建议改为（政府支持）“国家采取有关措施，支持电信业务经营者提供电信普遍服务”。这样改动后，第一款规定国家对电信普遍服务予以支持的责任，第二款规定地方各级政府对电信普遍服务予以支持的责任。同时，《电信法》作为基本法律已设专章规范电信普遍服务，已体现国家对电信普遍服务予以支持的基本政策，因此在本条文表述中，对国家和地方各级政府的责任规定宜着重于“采取有关措施”和“创造良好的环境和条件”。

第七章 用户权益保护
11、第七十二条（电信服务规范），建议增列第二款：“电信业务经营者应当本着公平诚信的原则与电信用户签订电信服务协议”（该文字引自信部电[2004]381号《信息产业部关于规范电信服务协议有关问题的通知》），将电信服务协议上升为电信服务市场的法定文件，以利促进电信业务经营者努力贯彻诚信原则，并提高电信业务经营者和电信用户在市场经济条件下应树立的合同法律意识。
12、第八十二条（欠费催缴和停止服务的要求），第二款“除非出现以下情形之一的，电信业务经营者不得拒绝向电信用户提供服务”，用“否定之否定”的表述方式，比较难懂，建议改为正面描述：“出现以下情形之一的，电信业务经营者可以停止向电信用户提供服务”。这样的改动，也使条款内容与标题“停止服务”更相一致。同时，在该款第二项“经书面通知后”应设定时限，使更具准确性、操作性。
13、第八十三条（赔偿责任与免责情形），将以往草案规定的免责条款文字全部删去，似不妥，也不符合本条标题应有之意。建议第三款改为：“通信网络变更导致电信业务经营者的服务方式改变的，电信业务经营者可以不承担赔偿责任，但应当为电信用户提供不低于原服务功能的服务”。
14、第八十五条（电信监管机构的纠纷处理机制），此条对纠纷处理机制的规定，恐难以落实的。按照第六条规定，“电信监管机构”仅是“国务院电信监督管理机构”的简称，不包据电信监管机构的派出机构。由此，按照第八十五条规定，全国电信用户都须向国务院电信监管机构投诉，而且要在受理之日起30日内作出处理，情况复杂“经本机构负责人”批准可延长到60日。显而易见，这是脱离实际的，甚至是无法执行的。解决办法有两种：一种是将现行集中统一的电信监管体制改变为实行中央和地方分级管理的体制，从而充分发挥中央和地方的积极性，从根本上解决电信监管包括纠纷处理的机制问题。另一种是在本条文中，将“电信监管机构”文字均改为“电信监管机构及其派出机构”，将“本机构负责人”改为“电信监管机构及其派出机构负责人”。

第八章 电信建设与保障
江苏省南京市人民政府


南京市矿产资源开采管理暂行办法

１９９０年２月３日　南京市人民政府令第３号


第一章 总则
第一条 为了合理开发利用和保护矿产资源，加强对矿产资源的开采管理，根据《中华人民共和国矿产资源法》和《江苏省集体矿产企业和个体采矿管理办法》等有关法律、法规，结合本市情况，制定本办法。
第二条 本办法所称矿产资源，系指各种金属、非金属矿产（含砂、石、粘土），以及煤、矿泉水、地下热水等。
第三条 本办法适用于本市行政区域内从事矿产资源开采的任何单位和个人。
第四条 矿产资源属国家所有，地表或地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或使用权的不同而改变。
第五条 开采矿产资源，必须依法申请批准，领取采矿许可证，取得采矿权。合法的采矿权受法律保护。采矿权不得买卖、出租、转让或用作抵押。
第六条 市、县、区人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源开发的监督管理。主要职责为：宣传贯彻国家和省矿产资源管理的法律、法规；制定合理开发利用和保护矿产资源的规划、措施；对申请开办集体矿山企业和个体采矿进行核准、登记和发放采矿许可证；配合有
关主管部门核定矿区范围，参与调处采矿权属纠纷；指导和帮助集体矿山企业和个体采矿提高生产技术水平和资源利用率。市地质矿产主管部门还负责对国营矿山企业采矿登记资料进行初步复核；组织协调各地质勘查单位开展城乡地质、矿产勘查工作；参与组织本市重大建设项目的地质论
证，为市政府和有关部门提供地质咨询。
采矿活动较多的乡（镇）要配备专（兼）职人员履行管理职责。
第七条 市、县、区人民政府的城建、规划、土地管理、工商行政管理、乡镇企业管理、司法、公安、税务、环保、农林、劳动等有关部门应按照各自职责，支持和配合地质矿产主管部门做好各项管理工作。

第二章 开采范围
第八条 集体矿山企业的开采范围：
一、资源储量小，不适于大规模开采的小矿床、小矿体等零星分散资源；
二、经国营矿山企业上级主管部门批准在国营矿区范围内划定的边缘零星矿产；
三、经国营矿山企业及其主管部门同意，在确保安全的条件下，开采国营矿山闭坑后的残留矿体；
四、国家在一定时期内不规划建设的普通矿种的大中型矿床的部份边缘矿段。
第九条 个体采矿的范围：
一、零星分散的矿产资源；
二、只能作作普通建筑材料的砂、石、粘土等矿产；
三、为生活自用的少量矿产。
黄金、宝石等重要、稀缺、特优矿产，严禁个人开采。集体开采金矿必须报国家黄金管理局批准。
第十条 非经国务院授权的有关主管部门和省人民政府批准，严禁任何单位和个人在下列地区采矿：
一、港口、机场、铁路、重要公路、测理标志、国防工程设施和具有重要军事价值的地区及其地表、地下安全距离以内；
二、河流、堤坝、大中型水利工程设施、城镇基础设施、工业区、居民点的地表、地下安全距离以内；
三、县、区以上人民政府划定和批准的风景名胜、文化古迹保护区，动、植物自然保护区，以及水源、泉源保护区，对气候、水系、地下水有影响并容易引起地质灾害和水土污染、流失的地区，具有科学价值的地质、地貌区；
四、封山育林区、幼林区、特种用途区，铁道、重要公路两侧有林地；
五、老矿山遗留的安全矿柱和顶柱，废弃的危险矿井、矿坑和采场；
六、国家规定的不得采矿的其他地区。
未经批准进入上述禁采区采矿的，应立即停止采矿活动并负责环境治理，经市、县、区有关部门验收合格后无条件撤离。

第三章 申请审批和登记发证
第十一条 开办国营矿山企业，按《中华人民共和国矿产资源法》的规定办理审批手续。
第十二条 中外合资、合作和外国在我市投资开办的矿山企业，由中方有关单位按本办法规定办理采矿登记手续。
第十三条 申请开办集体矿山企业必须具备的条件：
一、属于允许集体矿山企业开采的矿产资源；
二、不影响其他矿山企业的生产和安全；
三、有合理的开采方案或施工设计，有与开采规模相适应的生产技术条件；
四、有保护环境和安全生产的措施；
五、需要使用土地的，必须依法取得土地使用权。
开办集体矿山企业，按管理权限向县、区以上人民政府生产主管部门提出申请，由生产主管部门会同城建、规划、环境保护、土地管理、农林等有关部门进行审查，并提出意见，经同级地质矿产部门复核，报同级人民政府批准后，办理采矿登记，领取采矿许可证。
第十四条 个体申请采矿必须具备的条件：
一、属于允许个体开采的矿产资源；
二、有合理的开采方案和保护环境和安全生产的措施；
三、需要使用土地的，应依法取得土地使用权。
个体采矿应向乡（镇）人民政府申请，经批准后，办理采矿登记，领取采矿许可证。
第十五条 采矿登记、发证工作实行分级管理。
国务院和国务院有关主管部门批准开办的以及跨省开办的国营矿山企业，由国务院地质矿产主管部门办理；
省、市人民政府批准开办的国营矿山企业（含有国营矿山的机关、部队和企事业单位，下同）及跨市开办的集团矿山企业由省地质矿产部门办理；
市、县、区及跨县、区开办的集体矿山企业（含有集体矿山的机关、部队和企事业单位，下同）由市地质矿产部门办理；
乡（镇）以下开办的集体矿山企业和个体有机矿由县、区地质矿产部门办理。
第十六条 集体矿山企业办理采矿登记必须提供下列资料：
一、建矿（厂）的批准文件（包括历次改、扩建的批准文件）；
二、有关矿区范围资料（如土地使用范围（权）的批准手续或协议等）；
三、矿山企业主管部门会同乡（镇）以上人民政府签署的核定或划定的矿区范围意见书；
四、以座标标定的矿区范围和开采范围图（比例尺为1：2000或1：5000地形图，一式四份），地下开采的应附井上下工程对照图；
五、采区内矿产资源开发利用说明材料（包括矿山企业简单发展沿革、地质储量、矿山开采技术条件等）。若资源开发利用明显不合理的应有改进计划和措施。
矿山企业备齐上述资料报送地质矿产部门，并填写采矿申请登记表，经矿业主管部门及有关部门审核签署意见后，到地质矿产部门核准登记，领取采矿许可证。
第十七条 个体采矿办理采矿登记必须提供下列资料：
一、采矿的批准手续；
二、采矿范围示意图；
三、采区内矿产资源开发利用情况的简要说明材料。
个体采矿应将资料及填写的采矿申请登记表送所在乡（镇）矿业主管部门审核，经乡（镇）人民政府签章后，到县、区地质矿产部门核准登记，领取采矿许可证。
第十八条 矿山企业领取采矿许可证后，由矿山企业主管部门会同所在地人民政府按照矿区范围图上桩点埋设界桩。个体采矿在乡（镇）人民政府主持下，按批准的采矿范围设置标志。
第十九条 国营矿山企业采矿许可证，由国务院地质矿产主管部门统一印制，由国务院地质矿产主管部门、国务院授权的有关主管部门或省人民政府地质矿产部门颁发。集体和个体采矿许可证由省人民政府地质矿产部门统一印制，市、县、区人民政府地质矿产部门颁发。
任何单位和个人不得擅自印制或伪造。
第二十条 国营矿山采矿许可证有效期以国家批准的矿山设计服务年限为准。集体采矿许可证有效期二至三年，个体采矿许可证有效期一年，进行地下开采的有效期五至十年。
第二十一条 生产和在建的国营矿山企业按国务院发布的《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》第十二条规定补办采矿登记手续。
生产和在建的集体矿山企业和个体采矿按本办法第十六条和第十七条规定补办采矿登记手续。
采矿权或矿界有争议的，按《江苏省集体矿山企业和个体采矿管理办法》第十三条、第十四条规定处理。
第二十二条 矿山企业凭采矿许可证到工商、税务、公安等部门办理营业执照、税务登记、购买爆炸物品等有关手续。

第四章 开采管理
第二十三条 开采矿产资源必须严格按照批准开采的矿种、范围、开采方案或施工设计进行生产。需要延期开采或变更采矿范围、矿种的，必须报原审批机关批准，换领采矿许可证。
市、县、区地质矿产部门对集体矿山企业和个体采矿每年进行现场注册登记，不符合规定的应限期改正或停产整顿。
第二十四条 开采矿产资源必须珍惜和保护矿产资源，采用合理的采矿、选矿方法，不得乱采滥挖、采富弃贫、采易弃难、优材劣用。
第二十五条 领取采矿许可证后无正当理由超过六个月不进行采矿施工的，视为自动放弃采矿权，由发证机关吊销采矿许可证。
停止开采或关闭矿山，应提前三个月向矿产主管部门提出报告，由矿业主管部门会同地质矿产、环保、土地管理、农林等有关部门对资源开采、环境治理、土地复垦等措施现场核查验收，合格后方可撤离现场。
第二十六条 国家实行统一收购的矿产品，除国家指定的收购单位外，其他任何单位或个人不得擅自收购或转手买卖。
第二十七条 国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源必须按国家规定缴纳有关税费。
第二十八条 地质部门和国营矿山企业按有偿互惠的原则，向集体矿山企业和个体采矿提供地质资料和技术服务。
第二十九条 开采矿产资源应遵守国家劳动安全卫生规定，采取安全生产措施，因采矿给国家财产和他人生活和生活造成损失的，应负责赔偿并采取补救措施。
第三十条 开采矿产资源应遵守环境保护、土地管理和林业管理的法律、法规。贯彻“谁开采谁治理”的原则，采矿产生的废石弃土不得淤塞水系和妨碍交通。应节约使用土地，严格控制占用耕地取土生产。

第五章 奖励与惩罚
第三十一条 对下列单位或个人，由市、县人民政府给予表彰和奖励：
一、认真执行矿产资源法规，在矿产资源管理工作中成绩显著者；
二、合理开发利用，保护矿产资源成绩显著者；
三、积极改善生产和安全技术条件，保护和治理环境取得良好效果者。
第三十二条 有下列行为之一的单位或个人，分别由市、县人民政府、工商行政管理部门、公安部门、地质矿产部门予以处罚；构成犯罪的，由司法机关对直接责任人依法追究刑事责任：
一、无证开采矿产资源的，由市、县人民政府责令停止开采，没收违法所得，并按其数额的百分之十到百分之五十处以罚款；
二、越界开采、擅自进入他人矿区范围内开采的，由市、县人民政府责令退回本矿区范围内开采，没收违法所得，并按其数额的百分之十到百分之五十处以罚款；
三、违反本办法第十条规定的，由市、县人民政府责令停止开采，赔偿损失，没收违法所得，并按其数额的百分之三十到百分之五十处以罚款；
四、买卖、出租、转让、抵押矿产资源和采矿权的，由市、县人民政府没收违法所得，并按其数额的百分之十到百分之五十处以罚款，吊销采矿许可证；
五、采取破坏性开采，严重破坏、浪费矿产资源的，由地质矿产部门责令赔偿损失，并按其损失数额的百分之十到百分之五十处以罚款，情节严重的，吊销采矿许可证；
六、擅自收购或销售国家统一收购的矿产品的，由工商行政管理部门没收违法所得，并按其数额的百分之十到百分之五十处以罚款；
七、盗窃、抢夺矿产品，破坏采矿设施，扰乱矿区生产秩序的，由公安部门按《治安管理处罚条例》规定予以处罚。
第三十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚的机关的上一级机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人对
没收违法所得和罚款的行政处罚逾期不申请复议或不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十四条 地质矿产部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、营私舞弊，由其所在单位给予行政处分。情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附则
第三十五条 本办法由南京市计划委员会负责解释。
第三十六条 本办法自发布之日起施行。一九八六年八月二十日南京市人民政府颁发的《南京市山石资源管理细则》同时废止。



1990年2月3日