吉林省人大常委会


长春市乡镇企业条例
吉林省人大常委会


（1996年12月13日吉林省长春市第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议能过 1997年3月28日吉林省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准 1997年5月7日公布施行）

第一章 总 则
第一条 为了扶持和引导乡镇企业持续、健康发展，保护乡镇企业合法权益，规范乡镇企业行为，繁荣农村经济，促进本市社会主义现代化建设，根据《中华人民共和国乡镇企业法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 长春市行政区域内的乡镇企业，均适用本条例。
各级人民政府及其有关部门应当依照本条例规定对乡镇企业进行扶持和管理。
第三条 本条例所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇和辖村的街道办事处及其所辖村举办的承担支援农业义务的各类企业。
前款所称投资为主，是指农村集体经济组织或者农民投资50％以上，或者50％以下，但能起到控股或者实际支配作用。
乡镇企业符合企业法人条件的，依法取得企业法人资格。
第四条 乡镇企业在城市设立的分支机构，或者农村集体经济组织在城市开办的并承担支援农业义务的企业，按照乡镇企业对待。
农村集体经济组织或者农民以总投资50％以下的比例投资同其他投资者联合举办的企业，依法登记备案、在当地纳税、吸收农民就业、承担支农义务的，也按照乡镇企业对待。
乡镇企业所在地行政区划变动的，不改变乡镇企业性质。
第五条 发展乡镇企业，坚持以农村集体经济为主导，多种经济成分共同发展的原则。
各级人民政府应当把乡镇企业作为本地经济和社会发展的战略重点，积极扶持、合理规划、正确引导、依法管理。
第六条 市、县（市）、区人民政府乡镇企业管理局是本行政区域内的乡镇企业行政主管部门，负责本行政区域内乡镇企业的统一管理工作。乡镇（含辖村的街道办事处）经济贸易办公室负贡本行政区域内的乡镇企业管理工作。
乡镇企业行政主管部门的主要职责：
（一）贯彻和执行有关乡镇企业的法律、法规、规章和政策，并对执行情况进行监督检查；
（二）负责乡镇企业登记备案工作；
（三）编制乡镇企业年度计划，中、长期发展规划，指导乡镇企业调整产业结构、产品结构；
（四）组织开展资产评估、企业划型工作，向企业提供经济、技术咨询和信息服务；
（五）会同有关部门负责乡镇企业发展基金的管理和使用；
（六）会同有关部门指导乡镇企业的计划、统计、财务、审计、价格、质量、劳动管理、社会保险、安全生产、环境保护等工作；
（七）会同有关部门规划乡镇企业小区，开展招商引资、职工教育培训工作；
（八）依照有关规定收取、使用和管理乡镇企业管理费。
市、县（市）、区人民政府有关部门按照各自的职责对本行政区域内的乡镇企业进行规划、协调、监督、管理和服务。

第二章 权利与义务
第七条 农村集体经济组织投资设立的乡镇企业，其企业财产权属于设立该企业的全体农民集体所有。
农村集体经济组织与其他企业、组织或者个人共同投资设立的乡镇企业，其企业财产权按照出资份额属于投资者所有。
农民合伙或者单独投资设立的乡镇企业，其企业财产权属于投资者所有。
实行承包、租凭的乡镇企业，其财产的所有权不变。
第八条 乡镇企业依法实行独立核算，自主经营，自负盈亏。
第九条 乡镇企业的合法权益和财产受法律保护。任何组织或者个人不得违反法律、法规干预乡镇企业的生产经营、撤换企业负责人；不得非法改变乡镇企业产权关系；不得非法占有或者无偿使用乡镇企业的财产。
第十条 乡镇企业在生产经营活动中依法享有下列权利：
（一）法人财产权；
（二）机构设置、人事管理和劳动用工权；
（三）自主经营权；
（四）自主确定本企业的产品价格、劳务价格权，国家、省另有规定的除外；
（五）资金支配权；
（六）依法利用外资、开展进出口贸易和到境外投资办企业权；
（七）拒绝非法收费、集资、罚款、摊派权；
（八）自主订立经济合同、开展经济技术合作权；
（九）法律、法规规定的其他权利。
第十一条 乡镇企业在生产经营活动中应当依法履行下列义务：
（一）按期进行纳税申报，足额缴纳税款；
（二）保护自然资源、生态环境，防止和治理污染；
（三）严格执行业经批准的建设规划；
（四）按照国家规定支援农业和缴纳管理费；
（五）履行经济合同；
（六）教育培训职工，提高职工思想和业务素质；
（七）保证产品质量和服务质量；
（八）按照国家规定搞好劳动保护、劳动卫生和劳动保险，实行安全文明生产；
（九）按时准确编报财务、统计报表；
（十）接受管理和监督；
（十一）法律、法规规定的其他义务。

第三章 鼓励与扶持
第十二条 市、县（市）、区人民政府应当设立乡镇企业发展基金。乡镇企业发展基金来源：
（一）本级财政每年从预算中安排一定比例的周转金和贴息资金；
（二）乡镇企业每年上缴地方税金增长部分中一定的比例的资金；
（三）本级乡镇企业管理费节余部分；
（四）农村集体经济组织、乡镇企业、农民等自愿提供的资金；
（五）基金运用产生的收益；
（六）其他资金。
市、县（市）、区财政用于乡镇企业发展基金的资金，应当视财力状况逐年增加。
第十三条 乡镇企业发展基金的使用范围：
（一）支持本地骨干乡镇企业；
（二）支持少数民族乡村、边远乡村和欠发达乡村发展乡镇企业；
（三）支持乡镇企业与发达地区乡镇企业之间进行经济技术合作与交流的项目；
（四）支持乡镇企业进行技术改造、开发名特优新产品和生产传统手工艺产品；
（五）发展生产农用生产资料或者直接为农业生产服务的乡镇企业；
（六）发展从事粮食、饲料、肉类的加工、贮存、运销经营的乡镇企业；
（七）支持乡镇企业小区和出口商品生产基地建设；
（八）支持乡镇企业职工的职业教育和技术培训；
（九）其他需要扶持的项目。
第十四条 对乡镇企业符合贷款条件的，按照国家有关规定，有关金融机构可以给予优先贷款，对其中生产资金困难且有发展前途的，可以给予优惠贷款。
农村合作基金，除保证农业生产需要外，应当积极支持乡镇企业的发展。
第十五条 按照国家和省有关规定，乡镇企业享受下列优惠；
（一）乡镇企业可以按应缴所得税额减征10％，用于补助社会性开支；
（二）生产型乡镇企业建设投资免征固定资产投资方向调节税；
（三）乡镇企业生产的原料中掺有30％以上的煤歼石、石煤、粉煤灰、炉底渣及其他废渣生产的建材产品，免征增值税；
（四）乡镇企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，从投产之日起减征免征企业所得税1年以上5年以下；
（五）新办乡镇企业当年安置待业人员占企业从业人员总数60％以上的，经批准可免征所得税3年；
（六）对乡镇企业饲料工业和农业生产单位生产和销售的自产农产品免征增值税；
（七）新办农副产品深加工的乡镇企业，企业所得税由税务机关按规定征收后，可由同级财政部门在一定期限内返还。
第十六条 各级人民政府应当鼓励科技人员、经营管理人员及大中专毕业生到乡镇企业工作，在人事、户籍管理方面给予照顾，并按期评定职称。对到乡村领办、创办、承包企业并做出突出贡献的，由用人单位按照有关规定，给予奖励。
第十七条 市、县（市）、区人民政府应当鼓励和支持乡镇企业开展对外经济技术合作与交流，建设出口商品生产基地，增加出口创汇。
具备条件的乡镇企业，经批准可以取得自营进出口权。
第十八条 乡镇企业应当从销售收入中提取一定比例资金，建立科技开发基金。一般企业每年提取1％以上3％以下；高新技术企业每年提取3％以上5％以下。企业科技开发基金专项用于企业的新产品、新技术开发，企业的技术改造及科技人员奖励。
企业的科技开发基金年增幅在10％以上的，可按实际发生额150％抵扣应税所得额；增幅在10％以下或者比上年减少的，可以按照实际发生额抵扣应税所得额。
第十九条 乡镇企业的技术开发机构，开发新产品和科技开发所需资金据实列支。
国家级新产品3年内、省级新产品2年内、市级新产品1年内所得税和增值税地方分成部分由同级财政全部返还企业，继续用于技术开发。
第二十条 市、县（市）、区人民政府应当鼓励有条件的乡镇企业按照社会化大生产的要求，组建企业集团。
第二十一条 市、县（市）、区人民政府应当按照统一规划、合理布局的原则，结合小城镇建设，规划、建设乡镇企业小区，引导和促进乡镇企业集中连片发展，严格控制分散建设。
在市级乡镇企业小区内兴办的企业，享受国家、省、市规定的免征各种城市建设配套费（水增容费除外）等有关优惠政策。
第二十二条 各级人民政府应当采取优惠措施，鼓励乡镇企业同科研机构、高等院校、国有企业及其他企业、组织之间开展各种形式的经济技术合作。
第二十三条 各级人民政府对乡镇企业负担应当实行总量控制，并限项、限额。严禁对乡镇企业非法收费、集资、罚款、摊派。
第二十四条 各级人民政府及乡镇企业行政主管部门应当对发展乡镇企业做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励；对做出突出贡献的，授予荣誉称号并给予重奖。

第四章 管理与监督
第二十五条 依法登记设立的乡镇企业，应当在30日内持下列文件，向登记机关同级的乡镇企业行政主管部门办理登记备案手续。
（一）营业执照；
（二）立项批复文件；
（三）企业章程；
（四）税务登记证明。
乡镇企业改变名称、住所或者分立、合并、停业、终止等，依法办理变更登记、设立登记或者注销登记后，应当在30日内报登记机关同级的乡镇企业行政主管部门备案。
第二十六条 乡镇企业依法实行民主管理。投资者在确定企业经营管理制度和企业负责人，作出重大经营决策和决定职工工资、生活福利、劳动保护、劳动安全、社会保障等重大问题时，应当听取本企业工会或者职工的意见，实施情况要定期向职工公布，接受职工监督。
第二十七条 乡镇企业应当兼顾国家、集体和个人的利益，合理安排积累与消费的比例，对职工实行各尽所能，按劳分配。
第二十八条 乡镇企业应当按照有关规定从税后利润中提取一定比例的资金，用于支援农业和农村社会性支出。
第二十九条 乡镇企业用工应当实行劳动合同制度，并逐步实行社会保险。
乡镇企业应当优先招收当地农民，不得招聘和使用未满16周岁的童工。
女工享有与男工同工同酬的权利，并依法享受特殊劳动保护。
第三十条 乡镇企业应当通过资产评估和产权界定，明晰产权关系，完善资产经营和管理制度，严防集体资产流失。
第三十一条 乡镇企业管理人员应当按照规定参加岗位适应性脱产培训，大中型企业和企业集团厂级管理人员通过教育和培训一般应当达到大专以上学历；小型企业的厂级和大中型企业中层管理人员达到中专以上学历。
乡镇企业行政主管部门与人事、劳动部门要参照国家有关规定，开展技术职称评定和职工职业技能鉴定工作，并发给国家承认的专业技术职务资格证书和职业资格证书。
第三十二条 乡镇企业新上项目和技术改造项目，应当依据法定程序进行评估和论证，未经评估论证的，不得开工建设，已经开工建设的，应当补办评估论证手续，不补办手续的，停止享受乡镇企业待遇。
第三十三条 乡镇企业建设用地应当符合城乡建设总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。
乡镇企业使用农村集体所有土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续。
乡镇企业使用农村集体所有土地，连续闲置两年以上或者因停办闲置一年以上的，应当由原土地所有者收回该土地使用权，重新安排使用。
第三十四条 乡镇企业应当依法合理开发和节约使用自然资源。
乡镇企业从事矿产资源开采，必须依照有关法律、法规规定，经有关部门批准，取得采矿许可证、生产许可证，实行正规作业，严禁破坏资源。
第三十五条 乡镇企业应当按照有关规定，建立健全财务会计制度，加强财务管理，依法设置会计帐册，如实记录财务活动。
第三十六条 乡镇企业必须按照有关规定，如实报送统计资料。对于违反国家规定制发的统计调查报表，乡镇企业有权拒绝填报。
第三十七条 乡镇企业建设项目，必须严格执行环境影响评价制度。乡镇企业建设项目中的防治污染设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
举办乡镇企业必须符合国家、省、市产业政策，不得举办污染严重的企业；在水源保护区举办企业必须遵守水源保护区污染防治管理规定；不得采用或者使用国家明令禁止的严重污染环境的生产工艺和设备；不得生产和经营国家明令禁止的严重污染环境的产品。排放污染物超过国家规

定标准的，必须限期治理，逾期未完成治理任务的，依法关闭、停产或者转产。
各级人民政府应当制定和实施乡镇企业环境保护规划，严格实施污染总量控制。收缴的乡镇企业排污费，必须集中用于乡镇企业重点污染源的治理。
第三十八条 乡镇企业生产和销售的产品应当符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准；不得生产、销售失效、变质产品和国家明令淘汰产品；不得在产品中掺杂、掺假，以假充真、以次充好。
第三十九条 乡镇企业应当依法保护和使用商标，重视企业信誉；按照国家规定，制作所生产经营的商品标识，不得伪造产品的产地或者伪造、冒用他人厂名、厂址和认证标志、名优标志。
第四十条 乡镇企业必须采取有效措施，防止生产伤亡事故和职业病发生；对事故隐患，应当限期解决或者停产整顿。严禁违章指挥，强令职工冒险作业。发生伤亡事故，应当采取积极抢救措施，依法妥善处理，并向有关部门报告。

第五章 法律责任
第四十一条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市、县（市）、区人民政府乡镇企业行政主管部门责令改正：
（一）非法改变乡镇企业所有权的；
（二）非法占有或者无偿使用乡镇企业财产的；
（三）非法撤换乡镇企业负责人的；
（四）侵犯乡镇企业自主经营权的。
前款行为给乡镇企业造成经济损失的，应当依法赔偿。
第四十二条 乡镇企业负责人侵犯职工合法权益，应当承担法律责任。企业所有者和企业主管部门应当责令其停止侵害；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十三条 对非法向乡镇企业进行收费、摊派、罚款、集资的单位和个人，乡镇企业有权依法申诉或者控告，有关部门和上级机关应当予以制止，限期归还财物；对直接责任人，根据情节轻重，有关部门应当按照有关法律、法规的规定，给予相应的处罚。
第四十四条 行政执法部门及其执法人员，滥用职权或者玩忽职守，给乡镇企业造成重大损失或者人身伤亡的，由其所在单位或者上级主管部门追究其行政责任。构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第四十五条 乡镇企业违反国家产品质量、环境保护、土地管理、自然资源开发、劳动安全、税收、统计及其他有关法律、法规的，依照有关法律、法规进行处理。在其改正之前，应当根据情节轻重停止其享受本条例规定的部分或者全部优惠。
第四十六条 乡镇企业集体资产管理人员失职，造成集体资产流失的，由乡镇企业行政主管部门责令追回流失资产，建议有关部门追究其责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 乡镇企业违反本条例规定不承担支援农业义务的，由乡镇企业行政主管部门责令改正，在其改正之前，可以停止其享受本条例规定的部分或者全部优惠。
第四十八条 对依照本条例规定所作处罚、处理决定不服的，当事人可以依法申请行政复议、提起诉讼。

第六章 附 则
第四十九条 本条例规定的税收、信贷等鼓励扶持措施，国家和省有新规定的，按照新规定执行。
第五十条 本条例由长春市人民代表大会常委员会负责解释。
第五十一条 本条例自公布之日起施行。



1997年5月7日
宽严相济刑事政策研究

张碧波


　　刑事政策是国家针对犯罪而采取的防治方略，是人类理性在刑事领域的产物，是社会法制文明程度的体现。一个国家的刑事政策是否适时适度，是否科学合理，直接影响着惩罚和预防犯罪的整体效果，直接关系到社会和谐稳定和国家长治久安。从和谐社会的理念和要求出发，认真研究并准确适用宽严相济刑事政策，对于有效预防控制犯罪、高效服务和谐社会的构建具有十分重要的意义。
　　一、刑事政策概说
　　刑事政策是随着国家、阶级、犯罪、法律的产生而产生的，有悠久的历史，但“刑事政策”的提法是近代才出现的。笔者认为，刑事政策是国家或执政党基于本国犯罪现象和犯罪原因的科学分析，依据本国犯罪态势制定的，依靠其权威推行的，通过指导刑事立法和刑事司法，实现惩罚犯罪和预防犯罪而采取的策略和措施的总称。
　　刑事政策具有如下特征：一是合宪性。刑事政策必须符合国家宪法，不得与宪法相冲突，它的制订必须以遵守宪法为前提，体现宪法精神。二是导向性。刑事政策反映国家对付犯罪的意志倾向，体现国家的刑事立法精神、刑事司法和刑事执行趋势，是指导和调节刑事立法、刑事司法、刑事执行的准则。三是宏观性。刑事政策主要为刑事立法、刑事司法、刑事执行的运作提供宏观性的方向指导和工作思路，惩治和预防犯罪的具体依据只能是刑法、刑事诉讼法等基本法律，刑事政策不能代替刑事法律。四是开放性。刑事政策是一个相对活跃的动态的开放系统，它的存在和发展是一个不断吸收外界信息、不断适应和影响民主法治进程的过程，一个不断自我调节自我完善内部结构的过程。五是综合性。刑事政策主体和载体的层次性、对象和目的的双重性、种类和手段的多样性，充分体现了刑事政策的综合性。六是时段性。刑事政策受所处政治经济条件的影响，受社会环境和犯罪态势的制约，不同生产力条件下调处社会矛盾的手段不同，因而不同国家不同历史背景下防治犯罪的方略也有不同，表现的刑事政策也就有区别。
　　刑事政策有基本刑事政策和具体刑事政策之分。基本刑事政策是由国家或执政党制定的，对一切犯罪及其他有关危害行为做斗争具有普遍意义的方针、策略和准则。它能够长期指导全部刑事立法、刑事司法及其他有关活动，具有全局性和整体性的重要指导作用。如我国一直奉行的“惩办与宽大相结合”就是基本的刑事政策，它具有三大特性即稳定性、广延性、主导性。具体刑事政策是国家或执政党制定的，针对特定时期、特定犯罪态势及其危害行为的方针、策略和准则。它具有短期性、局部性的时空特点。如1983年以来的“严打”政策，对严重危害社会治安的犯罪分子坚持“从重从快”、“从重从严”的方针，都属于具体刑事政策。
　　二、“宽严相济”刑事政策是我国现阶段的基本刑事政策
　　刑事政策对于刑事立法和刑事司法活动具有重要的指导意义，对维护社会稳定和国家安全具有重大的影响。要做好刑事执法工作，必须要正确掌握和运用党和国家的基本刑事政策。从目前的犯罪形势和刑事司法系统的运转状况来看，我国面临着这样的局面：一方面，犯罪总量持续上升，重大犯罪尤其是黑社会性质组织犯罪、恶势力犯罪、毒品犯罪、暴力犯罪突出，严重威胁了社会秩序，也使社会公众的安全感降低；另一方面，司法资源的投入量与需求量的矛盾没有得到解决，司法机构和人员超负荷运转，刑事积案上涨，监狱的拥挤程度加剧，重新犯罪率上升，一些罪犯出狱或假释后犯下更严重的罪行。如果在打击严重犯罪的同时，不对某些轻微犯罪实行宽松的刑事政策，刑事司法资源的供需矛盾还会进一步加深，刑事司法系统也有可能陷入恶性循环的困境。“从重打击”的单向运行，只会导致刑法的过分张扬；而一味地轻缓又会造成刑罚的乏力。因此，在控制犯罪问题上，越是加重打击严重犯罪，越应放宽对轻微犯罪的监控和处理。
　　2004年12月22日罗干同志在中央政法工作会议上指出：“正确运用宽严相济的刑事政策，对严重危害社会治安的犯罪活动严厉打击，绝不手软，同时要坚持惩办与宽大相结合，才能取得更好的法律和社会效果。”今年的“两高”报告明确规定我国现阶段实行“宽严相济”的刑事政策。其主要内容是：“坚持区别对待，对严重刑事犯罪坚决严厉打击，依法快捕快诉，做到该严则严，对主观恶性较小、犯罪情节轻微的未成年人初犯、偶犯和过失犯，贯彻教育、感化、挽救方针，慎重逮捕和起诉，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，做到当宽则宽。”，“宽不是要法外施恩，严也不是要无限加重，而是要严格依刑法、刑事诉讼法及相关刑事法律，根据具体的案件情况来惩罚犯罪，做到宽严相济、罚当其罪。”简而言之就是适度宽容轻处小恶以感化轻案犯、依法从严惩罚大恶以震慑重案犯。因此我们认为，宽严相济，区别对待，应该是我国现阶段惩治与预防犯罪的基本的刑事政策。
　　正确理解宽严相济刑事政策，需要科学界定“宽”和“严”。“宽”是指宽大、轻缓。它来自惩办与宽大相结合的“宽大”，可以分为以下四种情形：一是该轻而轻。即对于那些较为轻微的犯罪，处以较轻刑罚。二是该重而轻。即所犯罪行较重，但行为人具有坦白、自首或立功等法定或酌定情节的，法律上予以宽恕，在本应判处较重之刑的情况下判处较轻之刑。三是非犯罪化。即在侦查、起诉、审判阶段，对一些轻微的危害社会行为不以犯罪行为论处。四是非刑罚化。即宣判行为人有罪，但不限制其自由，而是将其置于一定机构的监控之中。“严”是指严密、严厉。它来自于惩办与宽大相结合的“惩办”。宽严相济中的“严”首先是指法网严密。刑事立法应尽量做到严密，以预防犯罪，防卫社会。此外，它还含有严厉之意。即指在罪刑均衡原则指导下，判处较重的刑罚, 而不是指任意从重、加重处罚。在宽严之间要保持一定的协调关系, 既不宽大无边或严厉过苛, 也不时宽时严宽严失当，只有宽严协调才能实现政通人和的效果。
　　宽严相济刑事政策在对重罪实行严打政策的基础上完善了对轻刑宽松的一面，渗透了罪刑相适应的原则、无罪推定原则、疑罪从无原则、从宽处理轻罪原则等内容；它的精神实质，就是要求我们对待不同的犯罪行为人，坚持区别对待的策略思想，该宽的宽，该严的严，宽严适度，宽严有据。宽严相济刑事政策集中反映了党和国家对司法工作的根本政治主张，蕴涵着符合司法规律的社会主义法治理念和深刻的政治要求，是刑事执法的灵魂，它是我们党和国家在长期同敌对势力和犯罪分子进行斗争中形成并逐步发展完善的，是长期历史经验的总结。
　　三、宽严相济刑事政策在公诉工作中的适用
　　检察机关既是刑事法律的执行主体，也是刑事政策的具体实施者。在检察公诉环节，落实“宽严相济”的刑事政策，对于惩治犯罪，保障人权，维护社会的和谐稳定，促进司法的公正高效，具有重大的现实意义。
　　(一)“宽”的适用
　　1、扩大相对不起诉范围。不起诉是新修订的刑诉法赋予检察机关的一项重要权力。根据对案件起诉或不起诉有无自由裁量权，可以将不起诉分为法定不起诉和相对不起诉。相对不起诉是指检察官对于存在足够犯罪嫌疑且符合起诉条件的案件，依其职权斟酌具体情形而作出的一种不起诉处分。它有利于节约诉讼成本，合理使用司法资源，将主要精力投入到更为严重的刑事犯罪案件的起诉中去，以提高诉讼质量和诉讼效率。然而，由于诸多因素的影响，不起诉制度在司法实践中运行不畅，适用率较低，没有发挥其应有的功能，更是将轻微犯罪人推入繁杂冗长的诉讼程序，使一些本可以通过其它非刑罚化措施得到改善的犯罪嫌疑人承受过多的诉讼负担，遭受短期自由刑，甚至使犯罪嫌疑人产生仇视和对抗社会的扭曲心态。因此，要发挥相对不起诉对犯罪的预防、改造、震慑之功能，除了对符合条件的案件不作人为的限制比例而大胆适用相对不起诉外，还要扩大相对不起诉的适用范围，将其范围扩大到犯罪嫌疑人可能被判处三年有期徒刑以下刑罚的犯罪，对于未成年涉嫌犯罪、过失涉嫌犯罪以及初次涉嫌犯罪的案件不起诉裁量权的案件范围扩大为犯罪嫌疑人可能被判处五年有期徒刑以下之刑罚，从而使检察官在运用自由裁量权时有一个更大的空间，发挥更积极的作用，以利于实现有轻微犯罪的人悔过自新，减少主观恶性，实现刑法之目的。
　　2、建立暂缓起诉制度。暂缓起诉制度，是指某些已经达到提起公诉标准的犯罪行为，基于犯罪嫌疑人的自身状况、刑事政策以及诉讼经济的考虑，通过设定一定的暂缓起诉期间暂时不提起公诉，在暂缓起诉期间终结时再根据犯罪嫌疑人的悔过情况等作出最后处理决定的一种诉讼制度。它一方面有利于保护犯罪嫌疑人，为其提供免受羁押或被刑事追诉的条件；另一方面防止了刑罚可能的滥用和不适当的扩张，体现了人文主义的关怀，具有预防、挽救、教育、感化、打击并举的作用，同时也是诉讼经济化的选择。暂缓起诉作为一种介于 “起诉”与“不起诉”之间的中间措施，实体上体现了刑罚经济思想，程序上体现了起诉便宜主义。在实践中，笔者认为可以从犯罪性质、犯罪情节、年龄、悔罪表现等方面考虑：一是在犯罪性质方面，属于轻罪刑事案件；二是犯罪情节较轻，具有犯罪中止、自首、立功等情节；三是平时表现良好，未受过刑事处罚，系初犯、偶犯；四是能如实供述自己的罪行，有悔罪表现，积极退赔或者协助挽回损失；五是能提供担保或者交纳保证金，具备帮教条件的。
　　3、引进刑事和解制度。我国现行的刑事司法是以国家起诉和对被告人判刑为主要模式的，这种模式不仅带来监狱压力大、司法成本高的后果，而且严重忽略了被害人在刑事诉讼中所应具有的本体地位。因此，借鉴恢复性司法的理念，引进刑事和解制度，对于贯彻“宽大”的刑事政策，不仅十分必要，而且切实可行。所谓刑事和解，是指犯罪发生之后，经由调停人使受害人与加害人直接商谈，对刑事责任问题达成的协议，受害人一方不追究加害人一方的刑事责任，加害人一方则可能为此对受害人一方进行物质性赔偿等。刑事和解制度给冲突双方解决矛盾提供了机会，能够有效地减少和钝化矛盾，尽可能地减少法院判决后的消极因素，有助于在全社会增进和谐协调的社会关系。刑事和解制度在实体上能够确保被害人的实质利益，避免加害人负面的标签效应；在程序上提升了被害人在刑事追诉程序中之参与地位；在法理上合乎刑事追诉经济原则，有利于提升加害人社会责任感，回复法秩序的和平。它旨在提升被害人和犯罪人的满意度，降低再犯率，它与我国传统的调解制度所蕴涵的“和为贵”的理念相一致。刑事和解是一项操作性强的准司法活动，它有三方面要求：一是在轻微刑事案件中，加害人做有罪答辩和双方当事人自愿的情况下，可由当事人自行和解；二是当事人和解不得违反国家法律强制性规定、社会公德；三是当事人和解后，无论在何阶段，相应的国家机关都应以此作为撤销案件的依据。
　　4、确立辩诉交易制度。辩诉交易制度又称认罪协调制度，是指在刑事被告人就较轻的罪名或者数项指控中的一项或几项作出有罪答辩以换取检察官的某种让步，通常是获得较轻的判决或者撤销其他指控情况下，检察官和被告人之间经过协商达成的协议。可见，此交易达成，控方将作出酌定不起诉，或减轻指控罪，或减少指控罪名数或提出从轻处罚的量刑建议等，被告人自然就能够获得不被指控，或被减少犯罪指控，或得到较轻处罚的判决。这不仅能鼓励被告人认罪，而且有利于被告人真诚悔罪，痛改前非，重新做人；被害人也可以得到心理上和物质上的满足。辩诉交易制度的实质是在“绝对公正”无法正常实现的情况下，退而求其次，追求更加现实的“相对公正”。当然，辩诉交易制度是一项综合性的、务实性的制度。从其实行条件来看，不仅需要相应的制度和程序支持，如证据交换、量刑建议等制度的实行，而且需要更新诉讼观念、调整诉讼原则，如当事人主义、起诉便宜主义等。从其本身的制度设置来看，这不仅涉及被告人放弃获得公开审判的权利和获得无罪宣告的权利，而且涉及检察机关在追诉犯罪方面作出一定的让步是否损害国家利益、社会公共利益和受害人利益。
　　5、扩大简化审和简易程序适用。被告人认罪案件简化审和简易程序，既节省刑事司法资源、提高司法效率，又有利于被告人权利的保障，减少刑事司法程序对被告人的不良影响。因此，“两高一部”于2003年3月15日发布了《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）》和《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》。我们要把这两个《意见》的贯彻实施作为当前公诉方式改革的重点工作，作为提高公诉部门办案能力和效率的重要措施，作为落实“宽大”刑事政策的重大举措。在具体办案中，对符合法定条件的公诉案件，能够适用简易程序或者可以简化审理的，要积极主动建议人民法院适用；对于被告人及辩护人提出建议适用简易程序或者简化审理的案件，经审理认为符合条件的，应当同意并向人民法院建议适用。鉴于目前简易程序只适用三年以下案件，笔者建议对应判处三年以上有期徒刑，被告人认罪的案件也可以适用简易程序。
　　(二)“严”的适用
　　1、适用的对象。一是从行为角度看，“严”的适用对象是严重影响社会稳定的犯罪，主要包括：①严重危及公民人身、财产安全的犯罪，特别是暴力犯罪，如杀人、强奸、抢劫、绑架、贩毒等案件；②聚众性犯罪，如武装叛乱、暴乱罪、聚众扰乱社会秩序罪、聚众冲击国家机关罪等；③部分危害公共安全的犯罪，如放火、爆炸、投放危险物质、劫机劫船、涉枪犯罪以及造成严重后果的过失犯罪，如重大责任事故罪、工程重大安全事故罪等；④有组织犯罪，主要是恐怖组织犯罪和黑社会性质组织犯罪；⑤邪教组织犯罪；⑥贪污贿赂犯罪。近年来，这些犯罪的数量持续上升，对社会的危害日益严重，群众对此反映比较强烈，严重影响了社会的稳定。二是从行为人角度看，“严”的适用对象是严重危及社会稳定的犯罪人，主要包括职务犯（利用职务便利进行犯罪的国家工作人员）和累犯。职务犯由于其主体的特殊性、其行为侵犯社会关系的多重性及对职务的违背性等，表现出更广泛、更严重的社会危害性，而且，职务犯对社会的不良示范作用较之其他犯罪人更大，因此，要“从严治吏”。 而累犯，我国历来将其作为惩治的重点，现行刑法也对累犯专门作了修订，表现了我国对累犯从严惩治的决心。
　　2、适用的方式。一是实体上“依法从重”。所谓“依法从重”是指依法对严重影响社会稳定的犯罪和严重危及社会稳定的犯罪人加大打击力度，依法予以从重惩处。具体包括两方面的含义：一方面是刑事政策导向的“从重”。根据社会治安的实际需要，对适用对象在政治上和法律上给予超出一般犯罪或犯罪人的否定评价；另一方面是实际处罚意义上的“从重”，即在相对确定的法定刑的范围内适用较重的刑种或较长的刑期。二是程序上“依法从快”。所谓“依法从快”是指在法定的程序下，在法定期限以内，对适用对象及时审查、及时起诉，以达到有效地追究犯罪、证实犯罪、打击犯罪的效果。如对于被告人犯数罪的案件，如果主要罪名事实清楚、证据确凿的，次罪中据以定罪量刑的证据在法定的期限以内无法查清的，以主要罪名起诉，无法查证的次罪不予认定；对于共同犯罪的案件，如果同案犯在逃，但现有的证据足以证明在案犯犯罪事实的，就应对在案犯起诉，决不能久拖不决。
　　3、适用的原则。一是遵循罪刑法定原则。公诉部门必须严格按照刑法规定的犯罪构成要件追究行为人的刑事责任，而不能因为“严”的需要随意出入人罪。尤其值得注意的是，要慎用司法解释，无论是扩张解释还是限制解释，都不能违反刑法规定的基本意图。二是遵循罪刑均衡原则。公诉部门必须严格按照刑法规定追究犯罪人的刑事责任，做到罪刑均衡，尤其是要正确适用“从重”情节。“从重”必须坚持以“依法”为前提，在政策和实际操作上严格把握，慎重运作。在政策上，既要严格控制和明确界定“从重”的具体范围，又要慎重对待和具体把握“从重”的幅度。在实际操作上，“从重”必须严格限定在法定量刑的幅度以内，并且“从重”处罚的幅度应视具体情况而定。三是遵循正当程序原则。要严格按照刑事诉讼法的规定办案，不能为了“从快”而人为地缩短甚至取消犯罪嫌疑人、被告人合法权益的行使期限。(广东省五华县人民检察院　张碧波　周德锋）