宁夏回族自治区银川市人民政府办公厅


银川市人民政府办公厅关于印发银川市小巨人企业融资扶持暂行办法的通知


银政办发〔2008〕165号

各县(市)区人民政府，市政府有关部门、直属机构：

为进一步加强我市中小企业担保资金扶持平台建设，确保我市“小巨人企业”培育工程、“铸龙工程”的顺利实施。现将《银川市“小巨人企业”融资扶持暂行办法》印发给你们，请贯彻执行。

附：《银川市“小巨人企业”融资扶持暂行办法》

二OO八年七月二十四日


银川市“小巨人企业”融资扶持暂行办法

为了实现认真贯彻落实市委、市政府提出“兴工强市”方略和《中共银川市委人民政府关于实施“小巨人企业”培育工程的意见》（银党发〔2008〕2号），确保我市“小巨人企业”培育工程、“铸龙工程”的顺利实施，银川市信用担保资金监督管理委员会、合作金融机构和银川市中小企业信用担保中心共同推出“银川市中小企业综合授信担保贷款”项目，通过建立共建基金、联合审批、批量放款、共担风险的机制，可有效缓解各县（市）区、开发区、经济园区中小企业融资难的问题，也可降低企业融资成本，提高融资效率。具体实施办法如下：

一、运作平台

该方案由银川市经委、银川市金融工作办公室、贷款企业属地政府职能管理部门、合作金融机构、担保机构、企业共同参与。由“市财政每年投入500万元予以支持；三区两县一市每年投入100万元予以支持”（银党发〔2008〕4号），建立公共基金池，扩大担保基金规模，加强中小企业担保资金扶持平台建设。

二、服务对象

服务对象为银川市各县（市）区、开发区和经济园区所属具有成长性、特色型且符合所属园区的发展规划，连续经营2年以上，资产规模一般在500万元以上等条件的中小企业。

三、各方的职责

融资扶持采取由各县（市）区、开发区、园区推荐、总额控制、联合评审、质物监管、结算监督的方式进行，各合作方职责如下：

1、政府管理机构负责融资扶持平台的搭建、资金筹集、项目评审、项目的筛选与推荐；

2、各县（市）区、开发区和园区管理机构主要负责基金的筹集、申贷企业的项目初审和推荐、参加联合调研评审以及对贷款企业抵、质押物进行监管；

3、合作金融机构和担保中心主要负责项目的调研评审、贷款的发放及相关程序、对贷款企业的结算帐户进行监管及联合进行贷后检查等。

四、运作方式

1、出资方式及比例

为最大程度扩大担保额度，同时秉承风险共担的原则，采取专项基金、专项担保的方式，建立专项公共基金池。由银川市信用担保资金监督管理委员会、县（市）区、开发区和园区管理机构、符合条件的企业，按照一定比例，共同筹资建立公共基金池，根据最后的实际筹资额确定总体贷款资金规模。专项公共基金池的资金规模初步设定在1000万元至2000万元，为中小企业融资规模在5000万元至1亿元。县（市）区、开发区和园区管理机构辖区内企业的可融资额度与各县（市）区、开发区和园区管理机构的实际出资额挂钩。出资200万元（含200万元）以下可按1：5的比例放大，200万元以上按1：7的比例分段放大。为了进一步扩大融资规模、提升园区内企业的信用互助能力，申贷成功的企业应按照贷款额的5%向基金池补充基金，待企业到期正常还款后退还此笔基金，此笔资金不计息。

2、基金的使用

专项基金专项用于符合贷款条件企业的融资担保和代偿，不得挪作他用。基金池基金以专项担保基金名义存入银川市中小企业信用担保中心开立的专项资金账户，采取专户专管方式，担保中心与金融机构签定合作协议，在贷款银行开设专用代偿赔付账户，用于在规定期内未按规定归还贷款的资金赔付，该资金不得随意动用。

3、项目的评审

1）由申贷企业所属的县（市）区、开发区、园区管理机构负责项目初审和项目推荐，初审推荐的基本标准详见《初审推荐表》。

2）由银川市信用担保资金监督管理委员会、合作金融机构、县（市）区、开发区和园区管理机构、银川市中小企业信用担保中心四方成立联合调研评审小组，负责对符合条件的企业进行调研、评审。

3）评议表决采取四方联合审议形式，四方共设评委11席，其中金融机构5席、银川市信用资金监督管理委员会1席、申贷企业所属县（市）区或园区管委会1席、银川市中小企业信用担保中心4席，四方均同意的企业通过评审（金融机构遵照总行审贷会议制度、银川市中小企业信用担保中心遵照中心评审会议表决制度）。

4）联合评审采取项目一级评审制，单笔最大额度不超过担保基金的10%（1000万元）。

4、风险的控制

1）抵质押物的设置和监管

由于县（市）区、开发区和园区部分企业存在土地手续不全或土地手续正在办理中，且该宗土地地处县（市）区、开发区和园区管委会所辖范围内，因此对申请贷款企业的土地购买价值确认以县（市）区、开发区和园区管委会所出具的已付清原始购买价值确认书为准。为有效的控制风险，各县（市）区、开发区、园区管理机构对抵押的土地机器设备承担如下责任：

（1） 监管责任。对抵押于担保中心的土地、厂房建筑物，在借款期间内，该企业的土地厂房等不得抵押、出租、出让、变卖，并且配合企业积极办理固定资产权证手续，及时告知贷款行和担保中心办证进程，并出具监管承诺书，若因园区违反监管协议的规定造成风险损失的，按贷款企业贷款额承担赔偿责任。

（2） 委托管理责任。贷款企业在贷款期限中如发生分立、变更、搬迁等重大影响生产经营管理的事项，及时通报政府有关部门、金融机构、担保中心以便采取措施，减少贷款风险的发生。

2）借款资金的使用和监督

为确保借款资金的安全使用，借款企业应在贷款行金融机构开设结算账户，由贷款行负责对借款企业的资金使用及结算帐户现金流状况实施监管，并及时与担保中心沟通。

3）如发生代偿，由担保中心承担代偿责任。

4）各县（市）区和园区代偿率超过20%的，暂停办理贷款担保业务，待代偿资金收回后或园区将代偿资金补齐后，再继续开展贷款担保业务。

5）各县（市）区和园区管委会的基金出资只对本辖区内申贷企业承担责任，不对其他县（市）区和园区企业承担责任。

五、本办法解释权属银川市信用担保资金监督管理委员会。

谈调解在我国行政诉讼中的适用

(本文作者:丛彦国)


强调法律全球化、构建社会主义和谐社会，必须关注行政领域中的行政主体
与行政相对人之间的关系，只有二者的和谐才有社会和谐的实现，因为在现代国家中，二者是对立统一的辩证关系。笔者认为，行政诉讼的价值不应仅仅限于控制行政权，更应该具有利用中立的司法机关来协调公权与私权的冲突的功能，这就不能排除调解在行政诉讼中的适用。
一、我国行政诉讼不适用调解的主要规定及其评价
我国《行政诉讼法》第50条规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这表明，人民法院在审理行政案件过程中，不能为了解决行政纠纷而召集双方当事人进行协商，促成双方互相谅解；不能把调解活动作为行政诉讼的一个环节；不能以调解的方式终结行政诉讼程序。我国这样立法的理论依据在于：①调解是以当事人享有处分权为前提的，而行政权具有不可处分性，它是法定的而非行政主体固有的职权，行政主体必须依法行使，不存在调解的可能性；②行政法的核心是控制行政权，行政诉讼必须裁断行政行为是否合法，适用调解置行政行为合法性于不顾，会导致对行政主体违法的放纵；③在行政法律关系中，行政主体与行政相对人处于天然不平等的地位，双方难以达成平等自愿的调解协议；④在行政诉讼中适用调解，存在行政主体为避免败诉，以公共利益为交易代价以获得相对人妥协的可能。[1]
但是，在行政诉讼中，上述这些顾虑是否存在呢？从我国审判实践来看，不适用调解作为一项原则基本得到了贯彻，主要表现在行政案件裁判方式没有采用调解方式结案或作出法律文书，但是在实践中却有很多案件有着法院的大量协调工作，这些协调工作有针对原告的，也有针对被告的，甚至有针对第三人的，法院协调的目的是为了解决行政争议。这些案件往往不是采用像维持、撤销等法定判决方式，而是在法院作好协调工作的基础上再进行判决。法院的这种协调与调解制度很相似，实践证明，这种做法对于化解矛盾，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，都起到了积极的作用。
我国自《行政诉讼法》颁布实施以来，人民法院审理的行政案件不断增加，但与此同时，原告撤诉的比例却不断扩大。[2]在这些撤诉中，因被告改变具体行政行为而使原告申请撤诉，从而获得人民法院准许的占大多数。显然，高比例撤诉率的背后是法官所做的大量协调工作。根据上诉的理论或规定，法院的这种行为是被禁止的，但是，行政案件越来越多的通过协商或者说用调解的方式来结案。那么，为什么在行政诉讼调解问题上，理论与实践不一致呢？为什么法官（特别是基层法院的法官）明知其行为被禁止却仍然这样做呢？行政诉讼中适用调解究竟有无其合理基础？马克思主义哲学认为，实践是理论的基础。[3]虽然理论对实践具有指导作用，但这种理论应是以实践为基础的理论，是正确、科学的理论，它还必须在实践过程中接受检验并进行发展，从而进一步解决实际问题。所以，当一个理论不能很好解释现实，不能引导现实潮流，却日益被现实所抛弃，那么其终究不是一个好理论。应当说，我国法律之所以规定行政诉讼不适用调解更主要的是为了防止被告即行政主体利用其特殊地位而迫使原告即相对人放弃其合法的诉讼请求，起到用司法权来监督、控制行政权的目的。但是事实上，在行政诉讼中适用调解未必会损害原告利益或国家公共利益，不适用调解也不一定就能够有效保护原告利益和国家公共利益。
二、行政诉讼中适用调解的理由
（一）从调解制度的目的看，在行政诉讼中适用调解具有必要性
调解是我国解决诉讼纠纷的一项重要法律制度，在诉讼中发挥着重要作用。行政诉讼作为解决行政争议的一种诉讼活动，与刑事诉讼（自诉案件）、民事诉讼一样，当然可以适用解决纠纷的普遍形式——调解。诉讼是处理特定社会纠纷的一种机制，[4]其目的是将争议进行平息，由法院作为中立的裁判者进行裁判，去化解争议，平息矛盾。这种做法在大多数情况下对双方都是有利的，所以调解制度在各类诉讼当中都应该可以适用，当然在行政诉讼中也不例外。在人民法院审理行政案件过程中，通过双方当事人的举证、质证和人民法院的认证以及双方当事人就事实认定与法律适用进行的辩论，如果行政主体意识到自己所作出的具体行政行为是违法的，因而在审判人员主持庭审的情况下，向原告赔礼道歉，并主动提出撤销其所作出的具体行政行为，同时要求原告撤诉，这种做法合情合理，也不违反法律规定，应当予以提倡并得到法院的支持。法院的这种支持，本质上就是调解，实际上由审判员征求双方的意见并促使双方实施上述行为也是不应该禁止的。行政诉讼是解决行政纠纷的一种诉讼活动，[5]而调解制度的设立目的也是为了解决争议，化解纠纷，所以二者不应是相互排斥的，而可以是同时存在的。
（二）从调解制度的适用范围看，在行政诉讼中设立调解制度具有可能性
在世界上，早有国家和地区在行政诉讼中引入了调解制度。美国的司法审查一直是按照民事诉讼的程序来进行，并且，在其公法领域大量存在着“诉辩交易”的传统习惯，对于行政机关在诉讼中与相对人和解，已经不存在观念上的障碍。根据美国《司法》杂志的统计，联邦法院归档的诉讼中有90%的案件并没有通过审判，而是通过调解、和解等方式获得解决。[6]在我国台湾地区，其制定的《行政诉讼法》第七节以10个条文对行政诉讼中的和解制度做了规定。台湾地区规定的和解制度与我国大陆地区的调解制度是类似的。它们都以当事人的合意为基础，都具有解决纠纷、结束诉讼的效力，都有法官的参与并对当事人的协商结果进行确认。在其他一些国家和地区，如德国、我国香港地区，也以行政诉讼和解称我国大陆所指的诉讼调解。在一定意义上，甚至可以说和解与调解实质上是同一事物，这一本质上相同的事物之所以分别被设定为诉讼上的两种不同制度，是由于人们在构建诉讼制度时从不同的侧面来认识它，来为它定位的。诉讼上和解是立足于当事人说明，以合意解决争议；而法院调解则是以法院为中心，以当事人合意解决争议的。[7]这些国家和地区的审判实践事实上为我们提供了在行政诉讼中设立调解制度的成功范例。
（三）从我国审判实践看，在行政诉讼中设立调解制度具有紧迫性
在我国，除了行政侵权赔偿诉讼可以适用调解外，其它行政案件不适用调解，但在行政审判中适用调解结案已经成了一个不成文的惯例。法官经过反复调解，动员可能败诉的行政机关对原告给予一定的赔偿或承诺，于是原告便“自愿”撤诉，但在实践中存在的问题在于，由于没有法律上的依据，行政诉讼调解显得过于随意，并使它变化为法官手中的权力。无原则的调解和非自愿的调解是我国多年来行政诉讼撤诉率，特别是非正常撤诉率居高不下的重要原因。[8]为规避法律，我国把这种事实上的调解成为“协商”、“协调”、“庭外做工作”等，与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，不如从制度上对其进行规范，使其成为保护行政相对人合法权利，促进行政主体依法行政的重要形式。对此，专家学者们对建立行政诉讼调解制度的呼声越来越高，对于调解制度的适用，提出了比较明确的意见，其重要理由可以概括为两方面：“从理论方面说，调解是解决诉讼纠纷的重要制度，尤其在我国，调解制度处理民事纠纷是我们一项优良的传统，同样适合于行政诉讼。行政诉讼在许多情况下是针对行政自由裁量权，因此存在调解的基础。另外，行政争议从本质上来说属于人民内部矛盾，与民事争议存在许多相似之处，所以在行政诉讼中，借鉴民事诉讼的调解制度从理论上来说并不是不可行的。从实践的角度说，法院审理行政案件，采取协调的方法，或做‘工作’，这种做法的本质仍是与民事诉讼的调解极为相似。与其说把这种不规范的做法延续下去，倒不如将其规范起来，在行政诉讼中，规范地进入调解制度。”[9]
三、调解在行政诉讼中的适用
（一） 行政主体对其职权有处分权是在行政诉讼中适用调解的基础
综上所述，在行政诉讼中排除调解适用的规定无论在理论上还是在实践上都存在问题，但调解的适用也应有一定的条件。在行政诉讼中适用调解的基础应该是行政主体对其职权拥有处分权，否则，就没有调解的可能性。按照依法行政原则，行政主体行使其职权，管理公共事务，必须由法律授权，并依据法律规定。[10]也就是说，行政主体的职权在法律没有规定的情况下不得行使，但是无论是在行政程序阶段还是在诉讼程序阶段，行政主体在法律范围内仍然有很大的自由裁量权，因此，行政主体处分其职权并接受人民法院的调解是可以的。但是，行政主体对其的职权能否处分并进行让步还要进行具体分析，要根据不同的行政行为和不同类型的案件确定调解的适用范围。如果一个行政行为是羁束性行政行为，则不应该适用调解。但如果行政主体的具体行政行为是一个自由裁量行政行为，那么法院可以在自由裁量权范围内进行调解。特别是对于像拘留、罚款等具有不同幅度的行政处罚行为。对于已由法律明确规定为无效的行政行为提起的诉讼，法院不可以进行调解。例如，法院不能对超越职权的行政行为进行调解，因为行政主体在超越职权时作出的行政行为要么不属于自己的权限范围，要么法律已经否定了行政行为的有效性，行政主体此时不具有对自己的职权作出处置或妥协的处分权，所以，法院不能主持双方当事人进行调解。
（二） 合法性原则是在行政诉讼中适用调解的基本原则
行政诉讼的根本目的，是通过监督行政主体依法行政来保护公民、法人和其他组织的合法权益，这种监督功能和保护功能应该是统一的。人民法院在审查行政主体的具体行政行为的合法性的同时，也应该在行政诉讼过程中依法进行调解；在保护公民、法人和其它组织合法权益的同时，也应该监督和促进行政主体的依法行政。如果人民法院在诉讼过程中，无原则地进行调解，会既放纵了行政主体滥用职权的行为，又不符合公民、法人和其它组织的长远利益。如果不对行政诉讼的调解加以限制，法院可能会滥用调解权，这就不符合行政诉讼法的立法宗旨。
合法性原则要求人民法院主持调解在程序上要遵循法律程序，形成的调解协议不可以违反国家的法律规定。该项原则的具体要求是：第一，人民法院进行调解活动，程序上要合法。由于法律已经确立了民事案件的调解、刑事自诉案件的调解以及行政赔偿案件的调解制度，这给我们行政诉讼中的调解提供了很好的参考范例。因此，行政诉讼中的调解程序可以借鉴上述调解的程序。例如，如果当事人不愿意进行调解或不愿意继续进行调解的，人民法院就不应该强迫当事人进行调解；如果调解不成的，不应该久调不决，而应及时判决；等等。第二，人民法院进行调解，调解协议内容应该不违反国家的法律规定。因为调解协议是将来制作调解书的基础，而制作调解书的目的则是为了明确当事人之间的权利义务关系，同时也表明人民法院对当事人之间的协议予以认可。所以，调解协议的内容至关重要，必须依法制作，不得违反国家利益、公共利益，否则，没有调解的必要并且这种调解也应当是无效的。
（三） 对我国在行政诉讼中建立调解制度的展望
作为人民法院审理行政案件的一种手段和方法，在各类行政案件中大量适用调解已是不争的事实，但作为一种制度，行政诉讼中的调解在我国还存在现实的法律障碍，迫切需要制度创新，这就需要一系列的配套资源作为其发展背景和理论基础，否则，这种制度并不会在我国真正建立起来。如前所述，我们可以在行政理论中找到调解存在的合理性，并且在审判实践中已形成了较好的社会基础和丰富的学习经验，这为行政诉讼中的调解制度在我国建立创造了前提条件。为顺应各国行政诉讼调解的程序化、规范化趋势，在将来修改行政诉讼法时，应适时把调解作为一种正式制度加以确定，以避免我国目前在这一问题上理论与实践相脱节的弊端。为节省诉讼资源，方便行政相对人与行政主体解决行政纠纷，我国应合理建构符合时代潮流和民主法治精神的行政诉讼调解制度。

参考文献：
[1] 罗豪才、湛中乐：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第400页；张树义：《中国行政诉讼法学》，时事出版社1990年版，第37页；林莉红：《行政诉讼法学》，武汉大学出版社1999年版，第263页；于安、江必新、郑淑娜：《行政诉讼法学》，法律出版社1997年版，第86页。
[2] 杨海坤、朱中一：《我国行政诉讼制度步履维艰的原因探悉》，载《行政法学研究》1999年第4期。
[3] 沈云锁、陈先奎：《马克思主义简史》，中国人民大学出版社2004年版，第18页。
[4] 江伟：《民事诉讼法》，高等教育出版社2000年版第2页。
[5] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社2005年版，第444页。
[6] [美] J.弗尔博格、李志：《美国ADR及其对中国调解制度的启示》，载《山东法学》1994年第4期。
[7] 李浩：《关于建立诉讼上和解制度的探讨》，载《清华法律评论》第2辑，清华大学出版社1999年版，第211页
[8] 何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中外法学》2001年第2期。
[9] 王振清：《行政诉讼前沿实务问题研究：问题、思考、探索》，中国方正出版社2004年版，第322页、第323页。
[10] 应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社2004年版，第30页。