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也论债权人撤销权与无效合同制度的选择适用问题/梅瑞琦

时间:2024-06-16 03:54:26 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9607
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也论债权人撤销权与无效合同制度的选择适用问题

梅瑞琦*


[案情摘要]
  原告:J等15人
被告:H、W、W1、W2
第三人:L
H、W系夫妻关系,W1、W2系H、W之子。1990年下半年至1993年11月,H以“打会”形式进行民间融资活动,先后收取J等15人的“会款”126639元。后因发生“炸会”,H欠J等15人的“会款”不还。为此,J等15人分别向S县人民法院起诉,要求H归还“会款”。从1993年12月至1995年3月,H欠J等15人上述欠款纠纷案,经法院审理先后生效,分别进入执行程序。其间,法院将H夫妇的房屋予以扣押,并在其门上张贴了执行公告。同时,法院书面通知S县房地产公司,要求其不得为H办理房屋过户手续。此后,H之子W1、W2提出,我们是家庭房产合伙共有人,家庭财产已经分家析产,且已将房屋卖与第三人L,并作了房屋过户登记,执行程序因此中止。J等15人又向S县人民法院起诉,称:被告H、W将所属房屋以“房产分割”方式赠与给被告W1、W2的行为侵害了我们对被告H的债权,要求确认该行为无效,并要求确认被告W、W1、W2与第三人L之间的房屋买卖关系无效。
被告H未作答辩。被告W、W1、W2答辩称:房屋系我们与H共建,分家析产是合法行为,与第三人之间的房屋买卖也是通过合法程序进行的。不同意原告的诉讼请求。
第三人L述称:买卖房屋手续是通过S县房产交易部门办理的,行为合法有效。
法院经审理查明:W、H夫妇共建房屋13间,产权登记在W的名下。当时,对家庭建房,W1、W2均未投入资金。1993年下半年,S县“打会”活动先后“炸会”,被告H为了逃避债务,经常外出躲债。1993年11月5日,W、H夫妇与其子W1、W2达成分家析产协议,将属于夫妻共同财产的13间房屋分给其子W1、W2各5间,W、H夫妇留了3间东屋。四被告就析产协议到县公证处办理了公证手续。1994年元月13日,W、W1、W2分别领取了分割后的房屋所有权证。1996年5月,W父子与第三人L协商买卖该栋房屋,其售价明显低于一般市场价。第三人L明知该房已被法院扣押,仍与W父子签订了房屋买卖协议。

[判决要旨]
S县法院认为:房屋产权属于W、H夫妇所有,W夫妇在H欠J等15人巨额“会款”未能清偿的情况下,与其子W1、W2的“分家析产”行为实为财产赠与行为,此分割房产的目的不是为了方便居住,而是为了变卖,该行为侵犯了J等债权人的合法权益,属无效民事行为。W、W1、W2与L的房屋买卖行为是在W、H无效赠与房屋行为的基础上进行的,同时并是在J等15人诉H欠款案已进入执行程序后发生的,法院在执行程序中对W、H家的房屋已予以扣押,并将扣押令、裁定书和协助执行通知书送达房地产公司。房地产公司明知而仍为该房屋办理了过户手续,其行为无效,据此认定W、W1、W2与L的房屋买卖关系无效。依照民法通则第58条第(4)项、第(7)项和最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》第130条的规定,与1996年12月11日作出判决:
(一)被告H、W、W1、W2之间的家庭房产分割行为无效,其产权归被告W、H夫妻所有。
(二)被告W、W1、W2与第三人L的房屋买卖行为无效,被告W、W1、W2分别退还第三人L购房款8000元、38000元、36000元。共计82000元。
(三)第三人L于本判决生效后30日内,将房屋内所有物品搬出,房屋退还给W。
宣判后,W、W1、W2不服,上诉于S市中级人民法院。S市中级人民法院经审理后作出了驳回上诉、维持原判的终审判决。[1]

[评析]
本案的审理法官认为本案涉及民法理论中的债权人撤销权制度,而在当时我国法律并未明确确立该项制度,因此,本案的审理法官依据民法通则第58条第(4)项、第(7)项与最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》第130条的规定,对本案采取民事法律行为无效制度来处理。我们应该认为,在当时的立法情况,本案的审理法官作如此判决是值得肯定的。由于我国法律中的无效合同制度与民法理论中的债权人撤销权制度在某种程度上发生重合,并且本案实际上暗含了民法理论中的债权人撤销权理论的运用,因此有论者认为本案判决是创造性地运用了撤销权理论进行审判的一个比较成功的判例。[2]
1999年制定颁布的我国合同法,不仅重新确定了我国无效合同制度,而且在第74条、75条明确确立了我国的债权人撤销权制度,成为我们适用债权人撤销权的法律依据。由于债权人撤销制度与无效合同制度的规定在某种程度上亦发生重合,因此就发生了当事人如何选择适用的问题。如我国有学者认为一些第三人以恶意串通为由主张合同无效的情形,也可能同时符合债权人行使撤销权的构成要件。因为撤销权行使的一个要件是,债务人与恶意第三人通过合同所进行的财产处分行为已经或将要损害债权人的合法有效的债权,使其债权有不能实现的危险。而这一行为也可以做另一种理解,即债务人与恶意第三人通过合同恶意串通,损害了债权人—合同之外的第三人的利益。该学者并且认为在此情形,债权人可以依自己的自由意志决定选择适用债权人撤销权制度还是无效合同制度来保护自己的合法利益。[3]此种观点有其一定道理,当事人可以依自己的自由意志选择适用债权人撤销权制度还是无效合同制度,为其保护自己合法权益提供了方便。但是,我们同时也必须了解上述两项制度的法理基础,并在此基础上对其各自的适用作正确的理解,从而弄清它们之间是否存有一清晰的界限。只有在上述问题解决之后,我们才能解决债权人撤销权制度与无效合同制度的选择适用问题。
本文拟针对本案,在现行法的框架下探讨如下问题:

一、债权人撤销权制度的解释适用
债权人撤销权,是指债权人对于债务人所为有害及债权的行为,得申请法院撤销的权利。债权人撤销权,得以诉的方式向法院提起,所以又称为撤销诉权或废罢诉权,但是其并非诉讼法上的权利,而是实体法上的权利。我国合同法第74条、75条正式确立了我国的债权人撤销权制度,成为我们适用债权人撤销权的依据。债权人撤销权制度的设立目的在于赋予债权人在债务人损害其债权时以撤销债务人处分财产行为的权利,从而恢复债务人的责任财产。依照我国合同法第74条的规定,债权人在如下情形可以请求法院撤销债务人的行为,一为债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产,对债权人造成损害的,二为债务人以明显不合理的低价转让财产,对债权人造成损害,并且受让人知道该情形的。但是,由于我国关于债权人撤销权的规定过于简单,导致在实践中运作较为困难,因此我们有必要结合债权人撤销权的学理进行解释适用。
大陆法继受了罗马法的观念,将债务人的行为分为有偿行为与无偿行为,有偿行为的撤销,以债务人的恶意为成立要件,以受让人的恶意为行使要件;无偿行为的撤销,不要求主观要件。我国合同法基本上采取了大陆法的做法,规定因债务人放弃到期债权或者无偿转让财产而损害债权时,债权人撤销权的构成不以债务人的主观恶意为构成要件;当债务人以明显不合理低价转让财产而有害于债权时,必须要求受让人有恶意,债权人可行使撤销权。不过,此时应否要求债务人的恶意,该法条则没有作出明确的规定,我国学者认为在解释上宜作与大陆法相同的解释。
1、债务人的恶意。债务人的恶意,是指债务人为诈害行为时,须明知其行为有害于债权人的权利。债务人的诈害意思,在学说上向有观念主义与意思主义的分歧。依观念主义,债务人须明知会损害债权人的权利,以知其行为可能引起或增加其无资力状态为已足。法、日民法采此种主义。依意思主义,债务人在行为时须有诈害的意思。德、瑞民法采取此种主义。观念主义与意思主义的区别在于,前者仅须债务人有消极的认识即可,而后者除须有消极的认识之外,还须具有积极的意欲为必要。债务人的恶意以其行为时为准。行为时不知,而后为恶意的,不成立诈害行为。至于其不知是否出于过失,则在所不问。我国合同法并未明确我国债权人撤销权制度采取观念主义还是意思主义,但是按照我国多数学者的意见,应以观念主义为妥。债务人在从事低价转让行为时,明知转让的价格属于明显的不合理价格,且客观上有害债权,就可以认定债务人主观上具有损害债权的恶意。债务人明知会损害债权人的权利,以知有害于一般债权人的权利为已足,无需知有损害于行使撤销权人的权利。
2、受让人的恶意。受让人的恶意,是指受让人于受让时知道债务人所为的行为有害于债权。依照我国合同法第74条的规定,受让人的恶意采取观念主义,即不以受让人具有诈害债权的意思为条件。至于受让人是否知道债务人的恶意,亦在所不问。但是,关于受让人恶意的内容,我国学者存有两种不同的观点[4]:一种观点认为,受让人只需要知道债务人是以明显不合理的低价转让,便构成恶意;另一种观点认为,受让人不仅要知道债务人以明显不合理的低价转让,而且要知道此种行为对债权人造成损害,才构成恶意。从合同法第74条的规定来看,应以第二种观点为是。但是,要求债权人证明受让人于受让时知道债务人以明显不合理的低价转让的行为对债权人的债权造成损害,对于债权人而言,则未免过苛。因此,只要债权人举证证明受让人于受让时知道债务人是以明显的不合理的低价转让,即可推定受让人亦知债务人的该转让行为对债权人造成损害。
3、转得人的恶意。一般认为,转得人的恶意,是指由受让人直接或间接取得债务人行为标的物的转得人,于转得时知悉债务人与受让人间之行为,为有害债权的行为,而不以知悉债务人及受让人的恶意为必要。关于债权人得否针对转得人行使撤销权,我国学者存有不同的认识。一种观点认为“须分别情形论之,受益人为善意时,纵转得人为恶意,亦不得撤销之。受益人为恶意,于受益后,无偿让与转得人时,不问转得人是否恶意,均得撤销之。若为有偿,则以转得人亦系恶意者为限,始得撤销。”[5]另一种观点则认为“受益人与转得人间,或转得人与相继转得人间的行为,不在撤销之列,仅转得人或相继转得人于转得时,仅转得人或相继转得人于转得时,如知债务人所为之有偿行为或无偿行为有撤销原因者,债权人始得声请法院命其回复原状。”[6]但是,假如我们依照我国著名学者史尚宽先生的观点,则上述两种观点实质上为同一种观点,他认为,“所谓对于转得人亦得行使撤销权,即谓债权人对于恶意转得人之关系,得撤销债务人之有害行为,而请求债务人财产之返还,并非撤销转得人与受益人间之行为。”[7]关于撤销权行使的法律效果是绝对无效还是相对无效,[8]虽然我国合同法第74条对此并未做出规定,但是通说认为撤销权是一种形成权[9],自以采绝对说,在理论上始为一贯。[10]并且,如果允许债权人对转得人行使撤销权,作为一种债权的权能的撤销权事实上将会发生一种物权的效力,[11]从而使得债权与物权的界限发生混淆,并可能会严重损害交易安全。因此,我们认为撤销权的行使,对于转得人的效力,为撤销效力的对抗问题。法律为保护转得人,以转得人为恶意时始得以撤销效力对抗之,如为善意,则撤销效力不及于转得人。由于我国合同法没有明确规定撤销效力不得对抗善意第三人,因此我国有学者认为转得人仅能适用善意取得制度来保护自己的权利。但是,适用善意取得制度不仅要求转得人于占有动产时为善意且无重大过失,而且尚须符合其他要件,于转得人较为苛刻,转得人不具备善意取得制度的构成要件就必须返还财产与债务人。本文认为,撤销权行使之后法律行为无效的法律效果得否对抗善意第三人,不应取决于法律又无明文规定,而应综合无效法律行为当事人造成的权利外观、权利外观是否具有公信力及善意第三人主观信赖程度来加以判断。因此,为保护善意第三人的利益,进而保护交易安全,债权人行使撤销权的效力应不得对抗善意第三人,即转得人仅须具备善意要件,而无须具备善意取得制度的全部要件。
在本案中,存有如下几个法律关系:(1)J等15人与H间的债权债务关系;(2)H(W)与W1、W2间的赠与关系;(3)W(H)、W1、W2与第三人L间低价转让财产的买卖关系。债务人H在执行程序中无其他财产可供执行的情况下,即其已经陷入无有资力的境地,为逃避债务,先是将自己的财产无偿转让与W1、W2,后又将财产低价转让与第三人L,显然其行为已经对J等15人的债权造成损害。依照我国合同法第74条的规定,在债务人H低价转让其财产时,债权人J等15人仅须证明受让人L知道债务人H以明显不合理的低价转让的,就可推定受让人L具有恶意,在没有反证的情况下,即转得人L不能证明其对于诈害债权的行为没有认识,J等15人即可行使撤销权。在债务人H无偿转让其财产时,债权人J等15人无须证明受让人W1、W2的恶意即可撤销其所为的无偿行为。在转得人L非为善意第三人时,债权人J等15人撤销债务人H的有偿行为的效力及于转得人L,其须返还财产与债务人H。

二、无效合同的解释适用
无效合同,是指已成立,因欠缺法定有效要件,在法律上确定地当然自始不发生法律效力的合同。需要强调的是,无效合同与合同无效并非同一含义。无效合同是合同的种类之一,而合同无效则为合同的法律效果。无效合同是合同无效的原因之一,除无效合同之外,可撤销合同经撤销之后,效力未定合同未经权利人追认,以及债权人行使撤销权等都可发生合同无效的法律后果。我国合同法第52条虽然以“合同无效”进行表述,但其实际上就是关于无效合同的规定。该条规定,有下列情形之一的,合同无效:(1)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(2)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(3)以合法形式掩盖非法目的的;(4)损害社会公共利益;(5)违反法律、行政法规的强制性规定。
“以合法形式掩盖非法目的”实施的民事法律行为,是指通过实施合法的行为来掩盖非法的目的,或其所从事的行为在形式上是合法的,但是在内容上是非法的。我国学者认为,“以合法形式掩盖非法目的”所为的民事法律行为,以伪装行为为必要,既可以以当事人通谋为之,也可以一方单独为之。[12]我国合同法将当事人通谋为虚伪表示作为无效处理,与大陆法系各国或地区的民事立法相一致,诚值赞同。但是,我国合同法将单独虚伪表示一律作为无效处理,显然值得研究。单独虚伪表示,亦称心中保留,指表意人保留真意于自己心中,而未与相对人通谋。按照大陆法系各国或地区的民事理论与立法,“表意人无欲为意思表示所拘束之意而为意思表示者,其意思表示不因之无效。但其情形为相对人所明知者,不在此限。”[13]由此可见,在相对人不知表意人为虚伪意思表示情形的,大陆法系各国或地区民法规定不适用法律行为无效的规定,以保护相对人的利益,进而保护交易安全。因此,在当事人一方单独为虚伪意思表示的,不应一律使之归于无效,而应区别相对人的知情与否来决定是否适用无效合同的规定。一般认为,因通谋虚伪表示与单独虚伪表示而引起的无效不得对抗善意第三人。
恶意串通中的恶意系指意思主义的恶意,与债权人撤销权制度中的受让人的恶意不同。关于“恶意串通”的内容,我国学者存在不同的认识。一种观点认为“恶意串通”实质上就是通谋,它既可能是当事人通谋后以真实意思表示为之,也可能是当事人通谋后为虚伪表示,从而认为第52条第2项与第3项存在交叉重合,认为二者都存在伪装的可能和目的违法的情形,其区别仅在于,恶意串通以通谋为必要,而以合法形式掩盖非法目的以伪装行为为必要。[14]另一种观点则认为在恶意串通行为中当事人所表达的意思是真实的。[15]从“恶意串通”的文义来看,应不限于当事人所表达的意思为真实,也应包括当事人通谋后为虚伪表示的情形。但是,我国合同法的这种立法技术是不可取的。就一个完备的立法而言,其法律条文下列举的各项具体情况,就其单独的各项而言,应是互相独立,即不存在包容的关系,也不存在交叉的关系;就其作为一个整体而言,应能涵盖所有符合条件需要接受调整的情况。[16]由于我国合同法第52条规定的不完善,如何解释适用合同法第52条第2项与第3项就成为问题。本文拟结合本案对此进行说明。
在本案中,债务人H将自己的财产无偿赠与其子W1、W2,在该行为中,被告W1、W2在对家庭建房未投入资金的情况下,辨称房屋系其与H共建,则可推定其与H间存有恶意串通,损害合同之外的第三人—债权人J等15人的利益的情形。债权人J等15人可依合同法第52条第2项的规定主张该赠与合同无效。如债权人J等15人若欲依同条第3项的规定主张无效,则尚须证明H与W1、W2恶意串通后为虚伪表示行为,而则对于债权人而言,较为困难。债权人J等15人主张债务人H与被告W1、W2间的赠与合同无效,该无效不得对抗善意第三人。在本案中,由于第三人L明知该房已被法院扣押,而仍与W1、W2签订房屋买卖合同,其显然不属善意第三人,因而该无效的法律效果可对抗之。另外,在本案中,债务人H(W)将房屋低价转让与恶意第三人L,尚不具备合同法第52条第2项与第3项的规定,除非债权人能证明恶意第三人L于受让时与债务人H(W)恶意串通,损害合同之外的第三人—债权人J等15人的利益,或者证明第三人L于受让时与债务人H(W)通谋为虚伪表示行为。
无效合同的法律效果因适用合同法第52条第2项或第3项的规定而有所不同。如适用第52条第2项的规定,将导致第59条的适用。合同法第59条的规定,当事人恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益的,因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人。依此规定,在本案中,受让人W1、W2与债务人H恶意串通,损害合同之外的第三人—债权人J等15人而取得的财产应返还“第三人”。此所谓之“第三人”究竟所指为谁?按照词义解释的同一性,债务人H与受让人W1、W2的行为侵害了“第三人”—债权人J等15人的利益,此处的“第三人”应指债权人J等15人,即受让人W1、W2应将取得的财产“返还”给债权人J等15人。如此法律后果,显然是无法理解的。而若适用合同法第52条第3项的规定,则不会发生如此无稽的法律后果。但是,由于本案不符合第3项的规定,因而无有第58条适用的余地,而适用第52条第2项的规定,虽能保护债权人J等15人的利益,但却将导致适用第59条的规定,从而发生上述难以理解的法律后果。因此,本文认为将本案作为无效合同处理,从其法律效果上而言,并非妥当。
在本案中,债务人H与受让人W1、W2间恶意串通所为的无偿转让行为,损害了合同之外的第三人—债权人J等15人的利益。但是,该行为是否可以适用合同法第52条第2项的规定,仍有疑问。这就涉及到第52条第2项规定中“第三人”的解释问题,此问题与无效合同与可撤销合同之间的界限有关。

三、无效合同与可撤销合同之界限
法律行为之撤销,有因意思表示瑕疵的,如合同法第74条规定的可撤销法律行为;有非因意思表示瑕疵的,如合同法第74条规定的债权人撤销权。从广义上看,二者都属可撤销之法律行为,而当事人所订立的合同也属广义上的可撤销合同。[17]本文从广义上的可撤销合同的角度进行论述。
合同的生效与成立最大的不同在于,合同成立制度表现了当事人的意志,体现了合同自治原则。而合同生效制度则体现了国家对合同关系的肯定或否定的评价,反映了国家对合同关系的干预。我国合同法对于欠缺一定生效要件的合同,依其欠缺的程度与瑕疵的性质,分别予以不同的评价,将有瑕疵的合同在效力上区别为无效合同、可撤销合同与效力未定合同。民法对不合生效条件的法律行为何以会作出无效、得撤销、效力未定乃至完全有效的规定,此乃立法政策上的问题,亦即视其所欠缺要件的性质如何以为决定,其目的在于保护社会利益、当事人利益和第三人利益。[18]我国学者一般认为,无效合同因其违反国家利益、社会公共利益[19],瑕疵程度最为严重,因此不问当事人意思如何,一律使之自始的、当然的、确定的不发生当事人订立合同所欲追求的法律后果。可撤销合同因其违反私益,瑕疵严重程度次之,因而使之可撤销,以使当事人得以以自己意识决定是否维持合同的效力,并设一定撤销权行使期间,使得当事人的法律关系早日确定。效力未定合同因其在程序上欠缺他人的同意,瑕疵程度较为轻微,因而使之暂时不发生效力,以使第三人得以以自己意识决定是否使该合同发生法律上确定的效力。[20]因此,在无效合同与可撤销合同原因的划分上,我们必须贯彻这一标准。
任何法律的制定或多或少都是以维护社会公共利益为目的的,法律维护私人利益其目的亦在于增进社会公共利益,而维护社会公共利益亦需通过保护私人利益而达到。但是这并不意味着在个别法律规定的解释适用上,社会公共利益与私人利益没有区别的必要或可能。在无效合同的规定中,应认为其无效原因为违反法律对社会公共利益的维护,而在可撤销合同中,应认为其可撤销原因为违反法律对私人利益的维护。应予特别强调的是,合同无效或者可撤销、效力未定的,并非取决于法规范所保护的当事人或者利害关系人的人数多寡,而是取决于法规范所涉及的利益性质为国家利益、社会公共利益还是私人利益。
通谋虚伪表示,是表意人与相对人通谋、不表示内心真意的假装实施法律行为的意思表示。关于基于通谋虚伪表示所订立合同的效力,大陆法系各国或地区民法规定,表意人与相对人通谋为虚伪表示的,其意思表示无效。我国台湾学者认为表意人与相对人通谋为虚伪意思表示,违反法律行为之社会的、经济的效益,因而无效。[21]因此,债务人与受让人之间通谋为虚伪表示所订立的合同因其违法立法政策上对社会利益的维护而归于无效。而债务人与受让人之间通谋为真意表示,诈害债权,因其所侵害的仅仅是债权人特殊的、个别的私人利益。若认为债务人与受让人通谋诈害债权的行为侵害了社会利益与交易秩序,那也仅仅是间接的、反射的结果。因此,债务人与受让人通谋为真意表示,诈害债权所订立的合同应认为是可撤销的,法律赋予债权人以撤销权,使其得以以自己的意思决定是否维持该合同的效力。这也在一定程度上使得合同的相对性原则不致受到无限度的突破。
依据无效合同与可撤销合同的立法政策,无效合同因当事人违反国家利益、社会利益,因而不问当事人的意思如何,法律强制规定其为自始、确定无效。可撤销合同则因违反个别的私人利益,因而法律允许具有撤销权之人依其自己的意思决定是否行使撤销权以使法律行为归于无效。但是根据合同法第52条第2项的文义,该项规定对于本案债务人H与受让人W1、W2通谋后为真实意思表示行为的情形也有适用的余地,这显然是与无效合同的立法政策相违背的。因此,在现行法框架下,我们应对此项规定做出目的性限缩[22]解释,认为“恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益”中所指的“第三人”并非指个别的私人,而是泛指一般的人,对“第三人”的利益损害,将直接导致对社会利益的损害。
鉴于无效合同的原因为违反国家利益、社会公共利益,我们应对本文第二部分的观点进行修正。债权人J等15人如果不能证明债务人H(W)与受让人W1、W2间所为的无偿转让财产的行为及与受让人L间所谓的低价转让财产的行为为通谋虚伪意思表示行为,就不能适用无效合同的有关规定,尽管其恶意串通所为的行为损害了合同之外的第三人—债权人J等15人的权利。此时,债权人J等15人只能援引合同法第74条关于撤销权的规定来加以救济。

国家税务总局关于营养强化奶适用增值税税率问题的批复

国家税务总局


国家税务总局关于营养强化奶适用增值税税率问题的批复

上海市国家税务局:
你局《关于确定部分营养强化奶增值税适用税率的请示》(沪国税流〔2005〕7号)收悉,经研究,批复如下:
按照《食品营养强化剂使用卫生标准》(GB14880-94)添加微量元素生产的鲜奶,可依照《农业产品征税范围注释》(财税字〔1995〕52号)中的“鲜奶”按13%的增值税税率征收增值税。
在本批复之前已按17%适用增值税税率征收的税款不再进行调整。
特此批复。


国家税务总局
二○○五年六月三十日

赣州市人民政府关于印发赣州市2005年推进城市化工作考核办法的通知

江西省赣州市人民政府


赣州市人民政府关于印发赣州市2005年推进城市化工作考核办法的通知

赣市府发[2005]87号
   各县(市、区)人民政府,赣州经济技术开发区管委会,市政府有关部门:
经市政府同意,现将《赣州市2005年推进城市化工作考核办法》印发给你们,请认真贯彻执行。
二OO五年九月二日

赣州市2005年推进城市化工作考核办法

   为确保推进城市化工作目标任务落到实处,特制定推进城市化工作考核办法。
一、考核的指导思想
以科学的发展观和正确的政绩观为指导,以市委、市政府《关于进一步推进城市化的若干意见》(赣市发[2005]22号,以下简称《意见》)和《基础设施建设和推进城市化工作方案》(赣市发[2005]18号,以下简称《方案》)为考核依据,坚持实事求是、分类考核、公平公正、科学合理的原则开展考评。通过考评,增强各地、各部门推进城市化的紧迫感和责任感,调动工作积极性,从而加速全市城市化进程。
二、考核的对象范围
(一)各县(市)人民政府;
(二)章贡区人民政府;
(三)市推进城市化工作领导小组成员单位(赣州经济技术开发区管理委员会列入成员单位考核)。
三、考核的主要内容
以市委、市政府《意见》和《方案》为主要内容,确定具体的考核标准。主要考核内容和细则见附件。
四、考核的方式
1、采取自查与督查考核相结合办法进行。各考核对象在年末时按考核目标和内容对本地、本部门推进城市化工作进行自查;由市推进城市化工作领导小组组织成员单位负责人和专家,采取听汇报、实地考查、暗访抽查等形式,年末进行集中考评。
2、县(市、区)考核采取分类评分制的办法进行。考核分组织领导、工作目标和其他相关配套措施等三大方面进行逐项计分评定,各类增长指标考核以2004年城乡建设统计年报数据为基础数据。
3、县(市、区)考核内容中有创新的经验、做法,并受到国家、省和市级肯定、推广的,分别加6分、4分和2分。各项考核指标超额完成部分,在最终排名时作参考。
4、市推进城市化工作领导小组组织年终考评前,各县(市、区)要形成书面自查报告,市领导小组成员单位要写出书面履职报告,于今年12月20日前报市推进城市化工作领导小组办公室(市城市规划建设局)。
五、奖惩办法
1、将推进城市化工作纳入县(市、区)和市直单位领导班子和领导干部年度考察的重要内容,并纳入任期目标责任制,作为衡量和评价干部政绩的重要依据。
2、市推进城市化工作领导小组根据年度考评结果,按考评得分高低次序,评选6个先进县(市、区),评选一批推进城市化工作先进个人;同时根据实际情况设城市规划管理、城市建设、创建园林城市、房地产管理、城市管理、圩镇建设管理等若干单项奖,并对先进单位和个人给予表彰和奖励。具体的奖励办法另行制订。
3、对未履行好年度推进城市化工作职责、考评结果较差的县(市、区)和领导小组成员单位,予以通报批评。
附件:
1、2005年县(市)推进城市化工作考核细则。
2、2005年章贡区推进城市化工作考核细则。
3、2005年市推进城市化工作领导小组成员单位工作目标任务及责任分解。


附件1:
2005年县(市)推进城市化工作考核细则

一、组织领导(8分)
1、印发了推进城市化工作的政策文件;成立了推进城市化工作领导小组和日常工作机构,核拨了专项工作经费;建立了推进城市化工作责任制,明确了部门职责分工,制定了督查考核制度;做到了专题研究和经常调度城市化工作,及时协调解决推进城市化工作中遇到的各种问题。(4分)
2、工业园(区)规划建设管理工作纳入城市规划建设管理范畴,初步形成工业化、城市化相互促进机制。(3分)
3、建立城市化工作的统计报表制度,报表准确、及时。(1分)
二、工作目标(80分)
(一)、城市规模(8分)
1、城市化率提高2.5%以上。(4分)
2、县(市)政府所在地城市建成区面积比上年增加10%以上。(4分)
(二)、城乡规划(19分)
1、修编并报批城市总体规划,完成城区近期建设规划编制,城区近期建设地段控制性详细规划的覆盖率达80%以上,编制完成城市绿地系统规划。(6分)
2、城区成立城市规划委员会,建立规划管理监督制约机制;建立城市规划公示制度,设立规划展示馆或展示栏,规划监管有力。(3分)
3、建立乡镇规划编制工作考核机制,督促完成所有乡镇总体规划编制或修编;省重点镇完成近期建设规划续编和镇区重要地段详细规划的编制工作。(4分)
4、建立健全村镇规划建设管理机构,在乡(镇)设立村镇规划建设管理所(2-4人),为县(市)规划建设行政主管部门的派出全额拨款事业单位,人员编制和工作经费落实到位。(3分)
5、出台地方城市规划管理实施办法和城市规划区内土地收储管理办法。(3分)
(三)、城乡建设(36分)
1、城市市政公用基础设施建设(13分)
(1)各县(市)完成城市市政公用基础设施建设投资:赣县6400万元,南康市8800万元,信丰12000万元,大余县7200万元,崇义县2400万元,上犹县4800万元,安远县5600万元,龙南县6400万元,定南县2400万元,全南县4000万元,宁都县8000万元,于都县7200万元,兴国县8000万元、瑞金市12800万元,会昌县5600万元,寻乌县4000万元,石城县3200万元。(4分)
(2)城区人均拥有道路面积7平方米以上,城区新增人均道路面积0.7平方米以上。(2分)
(3)城区人均公共绿地面积达6平方米以上,新增人均公共绿地面积0.5平方米以上。(2分)
(4)抓好城区垃圾、污水处理、管道燃气工程建设的前期准备工作,工程建设列入建设规划;对医疗垃圾进行集中无害化处理;各县(市)分别新增水冲式公厕和垃圾中转站各1座以上。(4分)
(5)积极发展城市公共交通事业,未开通城市公交营运的县(市)年内开通。(1分)
2、房地产开发(9分)
(1)房地产开发投资同比增长40%以上。(2分)
(2)住宅竣工面积比上年增长10%以上(新增住房总量中普通商品房占30%以上),其中大、中、小县(市)连片开发面积分别达到3、2、1万平方米以上,经济适用房建设规模占商品房开发量的10%以上;全面启动廉租房建设。<注:大、中、小县(市)以县(市)域总人口50万以上、30-50万、30万以下区分。>(4分)
(3)激活住房二级市场,存量房交易量比上年增加10%以上,占商品房交易比例达40%以上。(1分)
(4)住宅小区物业管理覆盖率达75%以上,其中当年新建小区物业管理覆盖率达100%。(2分)
3、教育基础设施建设(6分)
(1)合理规划建设幼儿园和中小学校,学校布局符合国家部颁标准。(2分)
(2)根据城镇人口结构状况,幼儿园、中小学校数量和班级数分别达到国家有关规定标准。(2分)
(3)多渠道筹资、多形式办学有具体措施;在解决农民进城务工人员和贫困家庭子女入学、入托方面有具体实施办法。(2分)
4、圩镇建设(4分)
(1)圩镇主要街道硬化、亮化、绿化,自来水普及率达80%以上,有水冲式公厕、垃圾箱等环卫设施。(2分)
(2)开展圩容镇貌整治活动,垃圾日产日清,无乱堆乱放、乱搭乱建、乱贴乱挂、乱排乱倒现象,圩镇内残垣断壁已拆除,破旧房屋已整饰或拆除。(2分)
5、建设市场(4分)
(1)建筑业总产值同比增长8%以上。(2分)
(2)创三项市级以上优良工程(其中有一项为市政公用基础设施工程),文明工地不少于1个。(2分)
(四)、城市管理(17分)
1、创建省级园林城市(7分)
(1)开展创建活动,组织机构健全,措施有力,成效明显。(2分)
(2)已正式申报创建省级园林城市活动。(1分)
(3)创建成功(含已是省级园林城市)。(4分)
2、创新城市管理机制,推行城管工作责任制,实施市容环境长效管理工程,市容市貌整洁美观,无脏乱差现象。(3分)
3、城市园林、环卫、道路设施完好率达90%以上;城市主次干道、小街小巷路灯亮灯率达95%以上;街巷生活垃圾及时清运率达100%。(3分)
4、建筑工地按要求围挡作业,无占道经营及占道市场。(2分)。
5、居民随机测评满意率达90%以上。(2分)
三、其他相关配套措施(12分)
1、贯彻落实市委、市政府《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》(赣市发〔2005〕27号),城区内已无耕地的村民成建制转为城镇户口;建立人口信息管理系统,加强城镇人口统计和流动人口管理;在户籍管理制度改革上有实质性举措与成效。(3分)
2、文化基础设施健全,各类文化娱乐场所布局合理;体育基础设施健全,体育活动场所布局合理,开展全民健身活动;按规划要求建立社区卫生服务中心(站),一级以下医疗机构整体转型为社区卫生服务机构,健全突发公共卫生事件应急机制,提高公共卫生保障能力和服务水平。(3分)
3、建立健全劳动就业和社会保障制度,认真落实最低生活保障制度,努力做到应保尽保;就业服务体系健全,加强劳动力市场建设,落实“农民知识化工程”有具体措施,促进农村富余劳动力转移效果明显;解决城镇失地农民的社会保障问题有具体措施。(3分)
4、加强社区管理,有社区建设规划,建立了社区服务中心和服务网络,社区组织体系健全。(3分)


附件2:
2005年章贡区推进城市化工作考核细则

一、组织领导(6分)
1、印发了推进城市化工作的政策文件;成立了推进城市化工作领导小组和日常工作机构,核拨了专项工作经费;建立了推进城市化工作责任制,明确了部门职责分工,制定了督查考核制度;做到了专题研究和经常调度城市化工作,及时协调解决推进城市化工作中遇到的各种问题。(4分)
2、建立了城市化工作的统计报表制度,报表准确、及时。(2分)
二、工作目标(81分)
(一)、城乡规划(16分)
1、严格按规划实施建设,及时申请办理建设项目规划报建手续,无乱搭乱建现象。(6分)
2、中心城区近期建设规划区以外严格管理区以内各乡镇新农村建设规划编制应报经市城市规划建设局审核确定后,委托有资质的设计单位按城市规划要求高标准规划。(6分)
3、中心城区严格管理区以外城市规划区范围以内村庄规划编制率达100%。(4分)
(二)、城乡建设(29分)
1、教育基础设施建设。(10分)
(1)幼儿园和中小学校布局合理,符合国家部颁标准。(3分)
(2)根据城区人口结构状况,幼儿园、中小学校数量和班级数分别达到国家有关规定标准。(4分)
(3)多渠道筹资、多形式办学有具体措施;在解决农民进城务工人员和贫困家庭子女入学、入托方面有具体实施办法。(3分)
2、圩镇主要街道硬化、亮化、绿化,有水冲式公厕、垃圾箱等环卫设施。(4分)
3、所辖镇区环卫设施普及率达90%以上,主次干道路灯装灯率在95%以上;小街小巷硬化率达60%以上;新增镇区水冲式公厕1座以上;各镇区建设一条样板路,道路绿化效果好,设施完善。(6分)
4、加强所辖镇区给排水设施建设,所辖镇区自来水普及率达80%以上。(4分)
5、编制圩镇市场建设规划,建有一个配套齐全的市场或商贸区,内设有水冲式公厕、垃圾箱等环卫设施。(5分)
(三)、工业园区建设(20分)
1、采取有效措施,引导工业企业向工业园区集中,新建工业项目进入工业园区达90%以上;引导工业集聚的政策措施明确,效果明显。(2分)
2、严格按规划实施园区建设,落实国家土地使用政策,集约高效利用土地;在聚集产业上有新举措,并取得明显成效。(6分)
3、园区道路、水电、通讯、路灯、绿化、环卫等基础设施配套,实现园区绿化、亮化、美化。(6分)
4、开展园区内脏、乱、差整治活动,无占道经营及占道市场;建筑工地按要求围挡作业,园区容貌整洁卫生。(6分)
(四)、城镇管理(16分)
1、抓好区属单位参与创建国家园林城市工作。(4分)
2、市区定点泊位停车规范,行政执法行为合法规范。(4分)
3、所辖镇区配备城镇管理机构,按规模配备市政公用设施管理维护人员。(1分)
4、镇区园林、环卫、道路设施完好率达90%以上;镇区主次干道亮灯率达90%以上。(3分)
5、开展圩容镇貌整治活动,垃圾日产日清,无乱堆乱放、乱搭乱建、乱贴乱挂、乱排乱倒现象,圩镇内残垣断壁已拆除,破旧房屋已整饰或拆除,解决马路市场问题。(4分)
三、其他相关配套措施(13分)
1、贯彻落实市委、市政府《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》(赣市发〔2005〕27号),城区内已无耕地的村民成建制转为城镇户口;建立人口信息管理系统,加强城镇人口统计和流动人口管理;在户籍管理制度改革上有实质性举措与成效。(3分)
2、文化基础设施健全,各类文化娱乐场所布局合理;体育基础设施健全,体育活动场所布局合理,开展全民健身活动;按规划要求建立社区卫生服务中心(站),一级以下医疗机构整体转型为社区卫生服务机构,健全突发公共卫生事件应急机制,提高公共卫生保障能力和服务水平。(3分)
3、建立健全劳动就业和社会保障制度,认真落实最低生活保障制度,努力做到应保尽保;就业服务体系健全,加强劳动力市场建设,落实“农民知识化工程”有具体措施,促进农村富余劳动力转移效果明显;解决城镇失地农民的社会保障问题有具体措施。(3分)
4、加强社区管理,有社区建设规划,建立了社区服务中心和服务网络,社区组织体系健全;理顺社区与政府部门、物业管理和驻区单位的关系;创建小区物业管理新模式,推进物业管理社会化,建立良好的小区管理运行机制。(4分)


附件3:
2005年市推进城市化工作领导小组成员单位工作目标任务及责任分解

共性目标任务:
1、成立本单位本系统推进城市化工作的组织领导机构,对照赣市发[2005]18号文件精神,研究制定贯彻实施方案,落实工作责任制,做到主要领导负总责,分管领导直接负责,班子其他成员密切配合,齐抓共管。
2、围绕拓展中心城区,发展二、三产业,健全就业服务体系和社会保障,促进农村富余劳动力转移,提高城市资产经营水平,增强城市基础设施承载力,做强科教文卫体公共事业,做美城市环境,壮大人口规模等方面,认真按照市委、市政府的决策按时完成领导小组及办公室布置的各项工作任务。
3、认真做好基础工作,储备一批重大项目,积极争取国家、省对基础设施建设各类政策资金的更多投入。
4、在推进城市化工作中创造性地开展工作,抓好配套政策措施的制定和落实,在本系统、本行业工作中取得实质性成效。
部门目标任务:
一、市城市规划建设局
(一)城乡规划
1、抓好中心城区七项规划任务:(1)城市总体规划修编;(2)完成外环快速干道和城市主干道等道路专项规划;(3)完成近期建设地段内城乡结合部控制性详细规划编制;(4)完成近期建设规划;(5)抓好水西、湖边、水东、沙河、沙石等区域数字化地形图测绘工作;(6)着手建立地理信息系统(GIS);(7)完成总体规划模型制作。
2、加强中心城区城乡结合部规划建设管理,建立健全村镇规划建设管理机构。
3、加强区域规划协调机制,建立派驻规划督察员制度。
4、组织编制市域城镇体系规划。
(二)城乡建设
1、积极指导县(市)开展园林城市创建活动,配合抓好中心城区创建国家园林城市工作。
2、提出中心城区本年度市政公用基础设施建设计划,牵头着手编制完成《“十一五”赣州中心城区城市基础设施发展计划》。
3、抓好中心城区市政基础设施建设项目前期准备工作:一是组织完成新城区瑞金路延伸、益光中路及益光南路、玉岩东路、兴国中路等四条市政道路的施工图设计工作;二是适时组织完成老城区杉木树下路、黄屋坪—营角上路两条市政道路的建设前期工作;三是组织完成章江大桥、飞龙岛大桥两座桥梁及引道接线工程的方案招标及设计;四是组织完成红旗大道城市设计内容中建筑改造方案及建筑整治方案;五是组织完成水南新城区四个农民返迁住宅小区的规划设计和红旗大道西延至滨江大道项目评估测算工作;六是组织完成一○五国道(黄金大桥至高速公路入口段)改造项目施工图设计和青年路西延至滨江大道道路工程、西河大桥至水西河排上段滨江路工程、府北路项目建设前期工作;七是拟定2006年中心城区市政基础设施建设项目计划。
4、指导抓好全国重点镇、省级重点镇建设。
(三)城镇管理
1、积极指导建立城镇基础设施建设项目法人制度,实行特许经营制度,大力推进城市市政公用行业市场化进程。
2、指导县(市)创新城市管理机制,推行城管工作责任制,实施市容环境长效管理工程。
3、积极开展“三下乡、五服务”活动,加强对村镇规划建设的政策指导和技术扶持。
(四)其它工作
1、牵头负责拟定推进城市化工作考核办法和考核指标。
2、拟定赣州市违法建设行政责任追究制度。
3、认真做好市推进城市化工作领导小组办公室日常工作。
二、市财政局
1、积极推进城市建设投融资体制改革,探索多元化筹措城镇建设资金渠道,创新城镇建设资金保障机制,协调有关部门落实市政基础设施建设资金,努力扩大社会有效投资。
2、优化财政投资结构,发挥政府投资导向作用,加大对城镇基础设施、社会公用设施建设支持力度,与城镇建设相关的各项规费要划出相应比例专项用于城镇建设。
3、建立与完善资金监管机制,及时拨付财政投资市政建设项目资金。
三、市发改委
1、组织编制完成以赣州中心城区为中心的一小时都市经济圈规划。
2、指导基础设施建设项目前期工作的开展和项目立项申报工作,储备一批重大项目,积极做好有关国债和上级专项资金扶持的项目争取工作。
四、市城管局
1、牵头组织中心城区开展创建国家园林城市活动,拟定并实施中心城区创建国家园林城市督查考核办法。
2、如期完成中心城区年度财政拨款计划内老城区道路改造及园林、环卫、亮化工程项目。
3、强化中心城区城市管理工作,市容市貌整洁美观,无脏乱差现象,推进中心城区市政、环卫、园林作业市场化。
4、组织抓好红旗大道建筑立面整治与建筑改造工作。
5、提出并实施中心城区户外广告经营管理办法。
五、市国土资源局
1、按照中心城区年度计划内新建市政基础设施等建设项目工程进度要求及时完成征地拆迁工作。
2、负责提出并实施中心城区农民拆迁安置办法、清理中心城区逾期不建土地处置办法、清理中心城区在集体土地上违规建私房的处置办法和违法占用土地的清理工作意见。
3、深化城镇土地使用制度改革,拟定并实施建设用地指标置换政策、土地整理新增耕地指标折抵政策和鼓励盘活存量土地的政策措施。
4、建立土地开发整理项目库,加大土地开发整理力度;完善土地收储和地价信息发布制度。
5、严格农村“一户一宅”管理制度,鼓励进城农民实行宅基地置换。
6、编制年度征地拆迁、土地收储、土地出让工作计划。
7、拟定土地利用总体规划编制工作计划。
六、市公安局
1、改革现行户籍管理制度,放宽城镇准入条件,适度扩张城镇人口,细化出台各项户籍管理实施细则。
2、加强户籍管理,建立人口信息管理系统,加强城镇人口统计和流动人口管理。
七、市民政局
1、研究提出有利于推进城市化进程的行政区划调整措施,提出中心城区村改社区的实施意见。
2、提出城镇失地农民、农民转为城镇居民后的社会保障办法。
八、市委农工部
牵头研究提出推进全市新农村建设的各项政策措施和考核评价体系,统筹安排新农村建设的阶段性工作任务,协调督促各职能部门抓好工作落实。
九、市房产局
1、提出调整住房供应结构,增加有效供应,控制高档商品房建设的指导意见,加快面向中低收入家庭的普通商品住宅和经济适用房建设,全面推进廉租住房建设及相关配套制度建设。
2、提出并实施激活住房二、三级市场的政策措施。
3、做大做强房地产业,提高房地产企业资质进入门槛,鼓励连片小区开发建设。
4、规范住宅小区物业管理,扩大物业管理覆盖面,促进物业管理健康有序发展。
5、提出并实施中心城区违法进行房地产开发的查处办法,加快中心城区危旧房改造、廉租住房建设步伐。
十、市环保局
1、加强各类污染源的监督管理,全面实施污染物排放总量控制和排污许可证制度,重点抓好城镇水污染、工业污染、垃圾污染和噪声污染防治工作。
2、监督执行城市环境综合整治定量考核制度。
十一、市交通局
1、抓好市域内交通网络规划建设,做好赣江大桥项目建设工作。
2、强化公交营运车辆和出租汽车营运秩序管理,万人拥有公共交通车辆数按国家园林城市创建要求予以落实。
十二、市人口计生委
研究实施有利于推进城市化进程的人口和计划生育政策措施。
十三、市教育局
1、完善“以县(市)为主”的义务教育管理体制和经费保障机制。
2、依据城市化发展需求合理布局中小学网点,建立健全贫困生教育扶助制度,指导解决好进城务工人员子女入学、入托问题,促进城乡教育均衡发展。
3、积极发展高中阶段教育和幼儿教育,大力发展职业教育和成人教育。
4、鼓励、引导和规范社会力量办学,形成多元化、多渠道投资办学格局。
十四、市劳动和社会保障局
1、健全劳务市场,加强劳务市场管理,完善就业服务制度,加速公民职业化进程,加强农村劳动力和城镇下岗职工职业技能培训,提高农民就业率和城镇下岗职工再就业率,为农村劳动力和城镇下岗职工提供就业服务和就业援助。
2、提高农村富余劳动力转移就业组织化程度,促进农村富余劳动力有序流动和转移。
3、提出并实施有利于促进农民进城务工的政策措施。
十五、赣州经济技术开发区
1、协助抓好经济技术开发区有关规划编制工作,并严格按规划高品位实施建设。
2、多渠道、多元化筹措资金,加强基础设施建设,完善市政公用基础设施。
3、按国家土地使用政策,规范审批建设用地,集约高效利用土地。
4、开展所辖城镇范围内脏、乱、差整治活动,美化、亮化、净化工作有新举措。
5、加强配套服务业建设,繁荣第三产业。
6、就解决外来务工人员、农民工在就业服务、子女入学入托、社会保障等方面有新举措。
7、抓好所辖单位参与创建国家园林城市工作。
8、出台推进城市化工作的政策文件,制定有利于推进城市化的产业政策;责任分工明确,建立健全督查考核制度;经常研究、调度城市化工作;建立健全城市化工作的统计报表制度。