我国石油企业垄断权利与义务的失衡问题探究

宋慈


摘要

　　随着我国市场经济的不断发展和完善，我国大型石油企业凭借其自然垄断地位所依照的旧有价格及竞争规则已不能满足经济发展的需要。本文围绕我国石油企业的垄断权利与义务应对应设置的观点，以经济法学的角度，从问题、原因和解决路径和意义四个方面进行了讨论。

关键字：石油企业；自然垄断；权利义务；平衡对称


一、主要问题

　　经济学领域成本弱增性理论认为，在整个有关产出范围内，即使没有规模经济的作用，即使平均成本曲线上升，但只要单个企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单一企业垄断市场生产的社会成本仍然最小。具备这一秉性的行业就是自然垄断行业。即自然垄断的特点在于一个代表性企业成本函数的劣加性。1
　　经济法学领域一般认为，自然垄断是由于特定行业的市场的自然条件或原因而产生的垄断经营，这些行业如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或市场秩序的混乱。2 自然垄断行业的资金需求量较大、投入期长，一旦过度竞争可能造成社会资源的重大浪费。且这些行业往往关系到国计民生，为了保证社会秩序的稳定，应允许行业实施垄断。也就是说，自然垄断是因效率原因及秩序原因而被法律设置并保护的。被授予垄断权利的企业应以实现经济效率最大化和社会经济秩序稳定为其首要目标，其最终是要为广大消费者服务，为社会利益服务。
　　但由于我国自然垄断企业产生背景的特殊性，使其在实践中存在比较突出的问题。西方国家市场经济的发展历经了几百年步入了成熟发展时期，各种生产要素都以市场为基础配置手段，价格、竞争和供求等市场机制发挥调节作用。再加上长期规制也使企业养成了比较好的公共素质，在这样的条件下，适当放松或取消规制，可以更加充分地发挥市场机制的作用。但我国正处于社会主义市场经济体制的建立和完善时期，计划经济的影响还存在，这就决定了我国自然垄断产业规制方式仍带有行政色彩。同时我国自然垄断产业的规制变迁还有我国的特殊局限。这种特殊局限主要体现在：自然垄断产业主要是国有企业垄断经营的产业，而产业主管部门和这些企业由于资产所有权的关系而具有利益关系。因此，我国自然垄断行业的权利义务关系更加复杂。3 实践中，这些企业并未能实现社会资源的最佳配置、实现规模经济。相反，这些行业依仗其垄断地位，实施垄断行为，使其资源配置效率十分低下，而员工报酬却高得惊人。由于缺乏竞争，这些企业任意进行经营活动，损害消费者利益，主要体现在以下几个方面：

（一）油价跟涨快跟跌慢

　　我国国内油价受国际油价控制，当纽约、新加坡、鹿特丹三地加权平均价上涨幅度超过8%，国家发改委会在三地加权价格的基础上加运费制定出国内成品油零售中准价，作为我国石油公司调价的依据。但是我们应当看到，我国石油企业实际上是自产原油的。国家统计局2008年8月透露，预计2008年全年，我国原油产量18960万吨，净进口量18020万吨，原油对外依存度将从上半年的48.3%进一步上升到48.7％。4 也就是说，50%多的原油的成本并不受国外油价的支配。但是我国油价随世界油价上涨而全面上涨，这必然导致这些垄断企业获得巨大的利润。然而当国际油价下跌时，我国油价却在相当长一段时间内居高不下。2008年10月以来国际原油价持续下跌，然而我国成品油价格12月底才在一片不满的声浪中开始下降。

（二）买涨不买落

　　我国的石油流通体制存在国际市场石油价格越高我们进口越多，价格下跌反而减少进口的怪现象。5

（三）民营油企生存艰难

　　2008年年初以来的一段时间，由于无法得到“两巨头”的足够供油，（民营油企老板）陈先生只好在油站外面高高地挂着“免供”牌——— 由于批零倒挂，无法正常对外供油，望见谅！6 民营油企普遍反映“命门”被卡、无油可卖、批零倒挂，导致大批企业被收购或倒闭。日前，中国商业联合会石油流通委员会对外表示，多家民营油企正酝酿对两大石油巨头提起“反垄断”诉讼。据了解，针对石油价格的这一反垄断调查申请，国家发改委价格监督司已予以受理。7

（四）石油行业高福利

　　去年（2006年）北京市职工年平均工资为36097元，全市达到这个平均数的职工人数比重为39.3%。石油和天然气开采业职工年平均工资超过10万元。8

二、原因分析

　　笔者认为，造成上述问题的法律层面原因是：法律规范对我国石油垄断企业的权利与义务规定并不匹配，企业被政府授予垄断的特权但并未被强制承担相应的义务。
　　现代法律规定权利要以权利与义务之间具有平衡行为原则。应当让当事人之间形成权利义务对应的关系，相互制约，违反规则者，承担相应的法律责任，以保障社会的正常发展。9 而我国石油垄断企业的权利义务配置并不符合这一原则。
　　1994年3月年国务院批转国家计委、国家经贸委《关于改革原油、成品油流通体制的意见》，加强对原油、成品油生产、流通的宏观管理；1999年5月，由国家经贸委起草，国务院办公厅转发《关于清理整顿炼油厂和规范原油产品流通秩序的意见》之后，形成了今天的石油流通格局。石油垄断企业的主要权利包括：
（一）国内油田原油垄断开采权。我国只授予了中石油、中石化、中海油、陕西延长油矿管理局四家单位具有原油开采权。
（二）炼油、批发、零售业务权。中石油获得北方12省的油气资源和相应的勘探生产业务，同时获得这些省份的炼油、批发、零售业务。中石化则获得南方19省的生产、炼油、销售业务。中海油业务不变。其中，国务院规定除两大集团之外，不允许独立的成品油批发企业存在，国内各炼油厂生产的成品油全部交两大集团批发经营。同时，两大集团在零售业务中享有特权，各地新建的加油站，统一由中石油、中石化全资或控股建设。10 虽然2005年《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（下称“非公经济36条”）允许民营资本进入石油行业，但由于国有石油巨头在原油进口、开采、炼制、批发上的排他性，民营资本可经营范围相当狭窄。
（三）中石油、中石化两大集团拥有对民营企业从事海外进口原油的配额发放权。
（四）两大集团拥有石油的进出口经营权。
　　然而，法律中针对这些权利的义务设置却少之又少，只有一些比较笼统的规定。如：2001年10月15日《国家计委关于完善石油价格接轨办法及调整成品油价格的通知》中规定：“石油、石化集团公司要在国家规定的政策范围内，用好定价自主权，根据国际市场石油价格和国内供求情况的变化合理确定成品油具体零售价格。同时，石油、石化集团公司要加强价格自律，共同承担起维护市场秩序稳定的责任。”2002年2月27日《国务院办公厅关于开展加油站专项整治工作的通知》中规定：“石油集团、石化集团要根据本通知要求制定具体实施办法，严格按照国家政策规范经营，加强自律，有序竞争，并积极配合政府有关部门做好加油站整治工作。”这样的规定在实践操作中可说价值非常之低，而我国《反垄断法》中虽对垄断行为做出了规定，但其规定较为笼统，可能为石油垄断企业逃避义务，滥用权利、追逐利益提供了可乘之机。正是因为如此，才会导致我国石油企业为一己之私抬高油价，而出现油价“跟涨不跟跌”或“跟涨快、跟跌慢”和为了降低进口原油的竞争力而“买涨不买落”的现象。同时，垄断企业为了保护自己的垄断地位，排除竞争，而挤压民营企业的生存空间。通过这些行为，垄断企业获得了暴利，使得其职工的收入畸高，出现了高福利的局面。

三、解决路径

　　自然垄断行业在享有垄断特权的同时，要承担相应的公共服务义务。这样的权利义务配置才合乎逻辑，合乎法理。因此，解决这一问题的方法其实就是要使垄断企业的特权与义务相匹配。既然垄断企业拥有那么多垄断性的特权，那么其理应承担相应的义务。在我国已有法律规定基础上，还应进一步对其义务进行细化。具体而言：
（一） 微观层面
1.垄断企业要保证所提供产品的质量。与一般企业不同，其缺少竞争对手而使其没有要不断提高产品质量的压力。而垄断企业的公共服务属性要求它提供服务要保证质量，不能因为成本等原因降低产品的品质。
广东省汕尾市人民政府办公室


关于印发《市直行政事业单位资产处置管理暂行办法》的通知

汕府办〔2006〕24号

市直各单位：
　　《市直行政事业单位资产处置管理暂行办法》业经市政府研究同意，现印发给你们，请认真按照执行，执行中遇到的问题，请迳与市财政局反映。

汕尾市人民政府办公室
二○○六年六月二十二日


市直行政事业单位资产处置管理暂行办法

　　第一条　为了加强市直行政事业单位国有资产处置的管理，维护资产的安全和完整，防止国有资产流失，优化资产配置，提高资产使用效率，根据国家、省和市的有关规定，结合市直行政事业单位实际情况，制定本办法。
　　第二条　本办法所称市直行政事业单位，是指市委各工作部门、市人大机关、市政府各部门（含政府组成部门和直属机构）、市政协机关、市检察院、市法院、各民主党派、市直参照公务员管理的各人民团体及各类占有、使用国有资产的市属事业单位。
　　第三条　本办法所称资产处置，是指市直行政事业单位对其占有、使用的国有资产进行产权转让及产权注销的行为，包括无偿调出、出售、报废、报损等行为。
　　（一）无偿调出，指以无偿转让的方式变更资产占有、使用权的行为，包括:
　　1、市直行政事业单位资产在本部门内上下级之间调拨；
　　2、市直行政事业单位资产在本部门内同级之间调拨；
　　3、市直行政事业单位因隶属关系改变而发生的资产上划或下划；
　　4、市直行政事业单位因撤销、合并、分立而发生的资产移交；
　　5、经国家、省和市特殊批准的资产调拨；
　　6、市财政局认可的其他方式。
　　（二）出售，指以有偿转让的方式变更资产所有权或占有、使用权，并收取相应收益的处置行为。
　　（三）报废，指按国家、省和市有关规定或经技术鉴定，对已不能继续使用的资产注销产权的行为。
　　（四）报损，指对已发生的资产呆帐损失及其他非正常损失，有关规定注销产权的行为。
　　第四条　资产处置实行分类审批：
　　（一）无偿调出。市直行政事业单位在本部门内的资产调拨,资产单位价值（原价）2万元以下的，由市直行政事业单位主管部门审批；除此之外的资产调出，由市直行政事业单位主管部门审核后报市财政局审批，其中资产单位价值（原价）50万元以上的，由市财政局审核后报市人民政府审批。
　　（二）出售。资产单位价值（原价）2万元以下的，由市直行政事业单位主管部门审批；资产单位价值（原价）在2万元（含2万元）以上的，由市直行政事业单位主管部门审核后报市财政局审批,其中资产单位价值（原价）50万元以上的，由市财政局审核后报市人民政府审批。
　　（三）报废。固定资产达到或超过规定使用年限需要进行报废的，由市直行政事业单位主管部门审批；固定资产未达到规定使用年限需要提前进行报废的，且单位价值（原价）2万元以下的，由市直行政事业单位主管部门审批；固定资产未达到规定使用年限需要提前进行报废的，且单位价值（原价）在2万元（含2万元）以上的，由市直行政事业单位主管部门审核后报市财政局审批，其中资产单位价值（原价）50万元以上的，由市财政局审核后报市人民政府审批。
　　（四）报损。资产单位价值（原价）2万元以下的，由市直行政事业单位主管部门审批；资产单位价值（原价）在2万元（含2万元）以上的，由市直行政事业单位主管部门审核后报市财政局审批，其中资产单位价值（原价）50万元以上的，由市财政局审核后报市人民政府审批。
　　第五条　市直行政事业单位应当报市财政局审批的资产处置，按以下程序执行:
　　（一）申报。市直行政事业单位提交资产处置意见，填报《行政事业单位国有资产处置申报表》（见附表），并提供有关文件、证件及资料，由市直行政事业单位主管部门审核后上报市财政局。
　　（二）审批。市财政局根据国家、省和市的有关规定予以审批，其中资产单位价值（原价）50万元以上的，由市财政局审核后报市人民政府审批。
　　（三）评估。资产出售、报废申报经批准后，市直行政事业单位应当委托资产评估机构对出售、报废资产进行评估，评估报告须报市财政局备案，其中资产单位价值（原价）50万元以上的，评估报告须报市财政局核准。经核准后，市直行政事业单位以评估价作为资产出售或变价转让的底价。
　　（四）处置。属于资产无偿调出，调入、调出单位应当办理交接手续；属于资产出售，出售单位应当到法定的交易机构办理出售手续；属于资产报废，申报单位应当到法定的机构办理报废手续。资产出售或报废变价转让价低于评估价90%的，须报市财政局审批。
　　（五）备案。资产处置后，市直行政事业单位主管部门应定期将处置结果报市财政局备案。
　　第六条　市直行政事业单位在申报资产处置时，应根据不同情况提供相关的文件、证件及资料。
　　（一）资产无偿调出，必须提供以下资料:
　　1、资产名称、数量、规格、性能、用途、价值凭证（如购货发票或收据、工程决算副本、记帐凭单影印件、固定资产卡片等）及产权证明；
　　2、资产目前的使用情况说明；
　　3、资产调入单位同类资产的需求情况；
　　4、因隶属关系改变而上划或下划资产的，须提供改变隶属关系的批文；
　　5、因撤销、合并、分立而移交资产的，须提供撤销、合并、分立的批文；
　　6、经国家特殊批准调拨的资产的，须提供国家批准文件。
　　（二）资产出售，必须提供以下资料:
　　1、资产名称、数量、规格、性能、用途、价值凭证（如购货发票或收据、工程决算副本、记帐凭单影印件、固定资产卡片等）及产权证明；
　　2、资产目前的使用情况说明；
　　3、资产评估机构的评估报告。
　　（三）资产报废，必须提供以下资料:
　　1、资产名称、数量、规格、性能、用途、价值凭证（如购货发票或收据、工程决算副本、记帐凭单影印件、固定资产卡片等）；
　　2、报废价值清单及产权证明；
　　3、国家、省和市有关规定或技术鉴定机构出具的鉴定报告；
　　（四）资产报损，必须提供以下资料:
　　1、资产名称、数量、规格、性能、用途、价值凭证（如购货发票或收据、工程决算副本、记帐凭单影印件、固定资产卡片等）及产权证明；
　　2、损失价值清单；
　　3、造成损失的有效证明；
　　4、对非正常损失责任者的处理文件。
　　第七条　市直行政事业单位资产报废残值变价收入、资产报损补偿取得的收入以及资产出售收入，按汕府〔2000〕36号文第八条执行，收入返拨冲减有关资产评估费用后，再按现行财务制度规定处理，凭市财政局或单位主管部门资产处置批复文件和实际交易价格调整有关账目。
　　第八条　市财政局和市直各行政事业单位主管部门，要加强对市直行政事业单位资产处置的监督管理，制止资产处置中的各种违法、违纪行为，防止国有资产流失，维护国有资产的合法权益。
　　第九条　对违反本办法的市直行政事业单位及其主要负责人、直接责任人，依据国务院《财政违法行为处罚处分条例》及其他有关规定追究其责任。
　　第十条　市直各行政事业单位主管部门可根据本办法，结合本部门实际情况，制定具体实施细则，并报市财政局备案。
　　第十一条　本办法实施前有关市直行政事业单位资产管理规定与本办法不一致的，依照本办法的规定执行。
　　第十二条　本规定由市财政局负责解释。
　　第十三条　本规定自2006年7月1日起施行。

附：

市直行政事业单位国有资产处置申报表