四川省宜宾市人民政府办公室


宜宾市人民政府办公室关于印发《“12345市民热线”管理暂行办法》的通知

宜府办发〔2007〕71号


各区县人民政府，市级各部门，市属及以上事业单位：
《“12345市民热线”管理暂行办法》已于2007年8月13日经市政府第9次常务会议审议通过，现印发你们，请认真贯彻执行。

二OO七年八月十七日

附件：“12345市民热线 ”管理暂行办法

“12345市民热线 ”管理暂行办法

（2007年8月13日市政府第9次常务会议通过）

第一章 总 则

第一条 为确保市政府“12345市民热线”办理工作行为规范、运转协调、监管有力，特制定本暂行办法。
第二条 “12345市民热线”是市政府利用现代信息技术，以“集中受理、归口办理、统一监管、分别回复、分类选登”的方式办理回复市民来电来信的信息平台。
“12345市民热线”收到的各种电话、电子信件、短信、传真等信息，以下统称为“信件”，向“12345市民热线”发送“信件”的市民，以下统称为“来信人”。
第三条 “12345市民热线 ”的宗旨是推进政务公开，促进科学决策，服务广大市民，建设阳光政府。
第四条 “12345市民热线”的主要职责是受理市民通过各种电话、电子短信、电子邮件、传真等手段提出的咨询、意见建议、投诉、举报和一般性求助，为市民排忧解难，了解社情民意，听取市民诉求和建言献策，密切政府与人民群众的联系，同时对相关责任单位的办理情况进行跟踪督办和综合考评。
第五条 “12345市民热线”是由市政府办公室、市信息中心、各区县政府、市政府各部门、各有关单位共同组成的联动工作系统。
市政府办公室是“12345市民热线”的领导机关，负责领导、检查、协调、监管“12345市民热线”的工作，以及综合考评的审定。
市信息中心是“12345市民热线”日常工作的承办机构，负责“12345市民热线”的日常运行和管理，以及信件的集中受理、分发、跟踪催办、工作情况统计通报和综合考评的日常管理。
各区县政府、市政府各部门、各有关单位是办理“12345市民热线”转交的“信件”的责任机构，负责“信件”的办理回复。
第六条 为提高工作效率，在宜宾公众网上建立“12345市民热线”协同管理系统（以下简称管理系统），实现“12345市民热线”网上实时交互、协同工作。

第二章 受理范围

第七条 受理范围为：市民日常生活的非紧急性求助；对本市各级政府和政府部门及领导干部的办事效率、工作作风、廉洁自律等方面的投诉和举报；有关政策法规咨询；反映市民日常社会生活中的热点、难点问题及解决问题的建议和诉求；对我市国民经济和社会发展各方面提出的合理化建议或意见等。
第八条 非受理范围为：各种恶意攻击性信件；内容重复、空泛或不具备答复条件的“信件”；各类推销广告性质的“信件”；已进入司法程序的案件等“信件”。
第九条 “信件”分类。根据“信件”内容分为：投诉、求助、建议、咨询、举报、意见和其它七类。

第三章 工作程序

第十条 “12345市民热线”来电的递交。市民可以通过座机、移动电话、传真、短信、WEB、邮件、网上呼叫及登陆宜宾公众网（www.yb.cn）等多种途径进入“12345市民热线”系统后投递“信件”。
“12345市民热线”收到“信件”后存入数据库备案，通过协同管理系统进入办理回复流程。
第十一条 “12345市民热线”“信件”处理。包括收件、办理、退件、督办和反馈环节。
（一）收件。工作人员在工作时间内将接收到的来信件，根据第八条剔除非受理范围的“信件”，将受理件按照处理程序，转（呈）有关领导或交给相关责任机构处理。
（二）办理。按照来信性质、内容、涉及领域、涉及地域等，选择直办、交办、呈办三种方式对受理“信件”进行处理。
1．直办：“12345市民热线”对一般性咨询类或其它能够立刻回复的“信件”，采用热线回复或网上答复方式办理。
2．交办：对不能立刻回复，需要相关职能部门办理后回复的“信件”，将“信件”转交给责任机构办理回复，并跟踪办理件回复情况。责任机构收到交办“信件”后，根据“信件”的内容，分三种方式回复。
（1） 限时件：一是对具备及时办理回复条件的“信件”，应在收件之日起限时办理回复；二是对“信件”所涉及问题因客观条件限制或其它原因当前无法解决，需以后解决，应在限定时限内将有关情况详细解释清楚，做好疏解开导工作，求得市民的理解和支持；三是对市民的建言献策，应认真对待，仔细研究，作为决策参考的相关资料，并在限定时限内回复解释有关情况，在以后的具体工作中采纳了的建议和意见也要及时公布告知。
（2） 承诺件：对“信件”所涉及问题，虽有办理回复条件，但需一定的处理周期或列入计划分步解决，应首先在限定时限内回复当前处理情况或列入计划情况，做好解释疏导，并承诺办结的最后时限，进入事件办理流程,待事件办理完结后再次回复办结情况。
（3）会签件：对涉及“信件”反映问题，需要多部门协同办理或多部门对办理意见不一致时，“12345市民热线”承办机构应及时向“12345市民热线”领导机关报告，呈送市政府相关领导研究协调处理，并指定牵头单位，会同相关责任单位共同办理回复。
3．呈办：对报送政府有关领导阅示的信件，有关责任机构应按照有关领导批示意见在限定时限内办理回复，办理程序同上。
（三）退件。“12345市民热线”责任机构若收到交办件所涉及内容不属于本单位的职能范围，应在当日将交办件通过管理系统退回“12345市民热线”承办机构，并说明退件原因。
（四）督办。对受理范围的所有信件均应通过检查催办、通报促进、强制办理和综合考评等措施，督促各有关部门做好“12345市民热线”的相关工作，让市民发来的“信件”都能得到及时有效的办理回复。
1．督办范围。
（1）根据“信件”性质、涉及领域、地域以及来电来信受理范围，转相关责任机构需办理回复的“信件”；
（2）市委、市政府有关领导批示由相关责任机构办理回复的“信件”；
（3）需要督办的其它事项。
2．检查催办。通过管理系统下发“12345市民热线”《催办通知单》或电话通知等方式进行催办。
对承办机构未按规定办理回复的“信件”，对领导特别关注或办理难度较大的重要“信件”进行催办。
3．通报促进。每旬进行一次统计总结，通报本旬“信件”所反映的热点问题、各责任单位的办理情况、存在的问题以及取得的成绩等。
4．督促办理。
（1）“12345市民热线”承办机构催办后，责任机构仍未在限定时限内完成的，由“12345市民热线”领导机关责成“12345市民热线”督办组进行督办。并针对群众反映大，或对“信件”拖延不办、办而不力的，由“12345市民热线”督办组进行不定期的现场检查督办。
（2）建立多种形式的督查机制，定期召开办理工作联席会议，对一些典型的热点、焦点及长期没有得到解决的问题，由责任单位作出解释。
5．综合考评。为确保 “12345市民热线”办理工作顺利开展，提高办理质量，提高回复时效，表彰先进，将“12345 市民热线”办理回复工作纳入市政府对区县政府和市级部门单项目标进行考核。“12345市民热线”考核体系应充分考虑区县政府、市级部门对“信件”办理回复的工作量、回复率、满意率、时效性和受到催办、强制办理、退办及督办等方面的实际情况，对各责任单位办理工作进行量化考评。
（五）反馈
1．跟踪落实。“12345市民热线”承办机构以“工作周报”的形式，对积极、优质、高效、依法办理回复的单位予以表扬；对无故延误办理回复时间或办理回复质量差的单位予以批评；定期向市领导报告“12345市民热线”办理回复综合情况，并上网通报。对领导批示信件，“12345市民热线”承办机构工作人员应跟踪了解领导批示的落实情况，并及时向领导报告。
2．跟踪回访。责任单位对所经办的信件，要跟踪回访，确保办理质量落到实处，并将回访情况向“12345市民热线”督办组报告。
第十二条 存档统计。“12345市民热线”的所有“信件”的办理过程都自动记录分类保存在系统中，各单位可随时查阅本单位的有关信息。“12345市民热线”统计系统应自动统计指定时间段内“信件”处理情况。

第四章 安全保密

第十三条 “12345市民热线”领导机关、承办机构、责任机构工作人员在“信件”办理过程中，应严格遵守保密纪律和信访条例，不得泄露国家机密和市民反映的不宜公开的内容；不得向无关人员谈论不宜公开的“信件”处理情况。
第十四条 “12345市民热线” 领导机关、承办机构、责任机构工作人员不得将控告、检举材料及有关情况透露或者转交给被控告、检举的对象；不得公开和向“利害”相对人提供“来信人”的姓名、联系方式、单位、家庭住址及IP等信息。
第十五条　对于不宜公开的处理结果，“12345市民热线”承办机构只向来信人回复，不得向社会公开。

第五章 法律责任

第十六条 “来信人”对投诉和举报（单位或个人）的内容应保证其真实性和准确性。为了保护“来信人”和被投诉及被举报人或单位的合法权利，“来信人”应提供真实姓名、身份证号码、联系方式、工作单位和家庭住址，以便调查核实和办理回复“来信人”，否则，“12345市民热线”可不予受理。
第十七条 经查证“信件”内容纯属对相对人的恶意攻击、陷害、侮辱、诽谤、谩骂，并造成社会后果的，根据《中华人民共和国信访条例》和《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规，将依法对“来信人”进行处理；触犯法律的将依法追究其法律责任。
第十八条 经查证，被投诉和被举报的单位或个人对“来信人”进行打击报复的，根据《中华人民共和国信访条例》和《中国共产党党内纪律处分条例》等法律法规，将依法追究当事单位主要领导和相关人员的责任；触犯法律的将依法追究其法律责任。
第十九条 责任单位在调查处理中，弄虚作假、行政不作为、违法行政、造成较大负面影响或后果的，按照有关规定给予处理。

第六章 附 则

第二十条 本暂行办法由宜宾市人民政府办公室负责解释。
第二十一条 本暂行办法自发布之日起施行。

物权行为若干问题探讨

王利明

我国物权法的立法工作迫在眉睫，而针对物权立法的理论研究急需深入并展开，在探讨物权立法的基本理论时，围绕我国物权立法是否应采纳德国的物权行为理论，在学术界存在激烈的争论。鉴于许多学者将物权行为理论视为物权体系的理论基础，［①ａ］或物权法的基本原则，［②ａ］因此，对物权行为理论进行探讨，并回答我国物权法是否应借鉴这一理论的问题，十分必要。本文拟就此谈一些粗浅的看法。
一、传统的物权行为概念

物权行为的概念最早是由德国学者萨维尼在其１８４０年出版的《现代罗马法体系》一书中提出来的。［③ａ］但实际上，物权行为制度早在罗马法中便已存在。例如罗马法上的交付（traditio）要求当事人一方以移转所有权的意思，移交物件于另一方，才能移转所有权。“在古典法和优士丁尼法中，对占有的转让可以通过某些隐蔽的和准精神方式加以完成，几乎是通过双方合意来宣布对所有权的转让”。［④ａ］另外，罗马法上的要式买卖（mancipatio）也强调物权移转必须采取一定的方式，在要式买卖契约中，不得附带条件、期限或负担。这些制度都对萨维尼物权行为理论的形成产生了重大影响，萨维尼也正是在总结和解释罗马法制度的基础上创设了物权行为理论，并对德国法的民法物权体系乃至大陆法中物权法产生重大影响。

究竟什么是物权行为？萨维尼在《现代罗马法体系》一书中写道：“私法上契约，以各种不同制度或形态出现，甚为繁杂。首先是基于债之关系而成立之债权契约，其次是物权契约，并有广泛适用。交付（Tradition）具有一切契约之特征，是一个真正的契约，一方面包括占有之现实交付，他方面包括移转所有权之意思表示。此项物权契约常被忽视，例如在买卖契约，一般人只想到债权契约，但却忘记Tradition之中亦含有一项与买卖契约完全分离，以移转所有权为目的之物权契约”。［①ｂ］萨维尼的这一论述包含了三项重要原理；第一，物权行为的独立性原理。因为，他认为交付是一个独立的契约，它是独立于债权契约的“一个真正的契约”，与买卖契约完全分离的。它与买卖契约即原因行为并非同一个法律关系。［②ｂ］第二，交付必须体现当事人的独立的意思表示，由于这一独立意思表示与原因行为无关，便产生了物权行为的无因性理论。［③ｂ］第三，交付必须以所有权的移转为目的，物权行为的实施旨在使物权发生变动。

萨维尼的上述思想虽包含了物权行为的重要原理，但并未明确提出物权行为的概念，后世对物权行为的界定，历来众说纷纭，从我国学者的论述来看，大体上有以下几种观点：

第一，从物权行为的目的出发界定物权行为。如史尚宽先生认为，“物权行为谓以物权之设定、转移、变更或消灭为目的之法律行为。”［④ｂ］郑玉波先生认为：“……物权变动之原因虽多，但最重要者厥为法律行为。此种法律行为，系以直接发生物权之变动为目的，故亦称物权行为”。［⑤ｂ］第二，从物权行为的构成角度界定物权行为。如姚瑞光先生认为：“物权行为，由物权的意思表示，与登记或交付相结合，而成之要式行为。［⑥ｂ］谢在全先生认为：“物权行为系物权变动之意思表示，与登记、书面或交付相结合之法律行为”。［⑦ｂ］王泽鉴先生也认为：“惟无论我们对物权行为采取狭义说或广义说，依法律行为而生之物权变动，必须具备意思表示及交付（动产）或登记（不动产）二项要件，则无疑问”。［⑧ｂ］

第三，从独立性和无因性角度界定物权行为。如钱明星先生认为，物权行为是指物权变动效力的发生，直接以登记或交付为条件，即在债权合同之外还有以直接发生物权变动为目的的物权合同（物权行为）。［⑨ｂ］

比较上述三种观点，我认为都不无道理。但是第二种观点较为全面地体现了传统的物权行为理论，尤其是萨维尼的物权行为理论。根据这一观点，传统的物权行为是指以物权变动为目的，并须具备意思表示及交付或登记二项要件的行为。其特征是：

１．物权行为以物权变动为目的。也就是说以设立、变更或消灭物权关系为目的，此与债权行为不同。债权行为是以发生给付义务为目的法律行为，所以它又称为负担行为。而物权行为是以发生物权变动为目的的行为，它又称为处分行为。［⑩ｂ］由于物权行为将发生物权变动，因此行为人应对标的物享有处分权，“而于负担行为，则不以负担义务者对给付标的物有处分权为必要。［①①ｂ］

２．物权行为以交付或登记为其生效要件。物权行为是以物权变动为目的，但单纯的物权变动的合意不足以发生物权的变动，还必须依赖于交付或登记行为。王泽鉴先生曾以买卖为例，指出了物权行为与债权行为的区别：
让与合意＋交付＝动产所有权之移转
买卖 ｛
│ 让与合意＋登记＝不动产所有权之移转
│ ↓ ↓
│ 意思表示 事实行为
│ （公示行为）
↓ ↓ ↓
债权行为 物权行为（广义物权行为）

根据上图，王泽鉴先生认为，依广义物权行为概念，物权行为必须包括登记或交付。［①ｃ］而我国台湾学者也大都接受了这一观点。正如谢在全所指出的，“不动产之物权行为，乃物权变动之意思表示，与登记、书面相结合之要式行为；动产之物权行为，乃动产物权变动之意思表示，与交付相结合之法律行为”。［②ｃ］

３．物权行为必须具有物权变动的合意。既然物权行为以物权变动为目的，而物权变动必须经当事人达成物权变动的合意。此种合意学者通常称为物权契约。而狭义的物权行为理论，认为物权行为仅指物权契约，“物权行为就其固有意义而言，仅指当事人欲使发生物权变动之意思表示”。［③ｃ］物权合意直接决定了登记或交付行为的实施，由于交付或登记都是基于物权合意而产生的行为，无论是通过交付或登记设立所有权或他物权都取决于物权合意的内容。物权合意的存在是物权行为独立于债权行为的基础。从此种意义上说，物权合意是物权行为的核心。

以上几点归纳自萨维尼及其他采纳物权行为理论的学者所提出的观点，这些观点最初是由萨维尼在解释罗马法的形式主义立法过程中提出来的。萨维尼采用历史的研究方法，通过历史的溯源而寻找法律的规则和理论，不失为一种独特的法学研究方法。然而，随着社会生活的发展及法律文明的演进，过去的规则不一定符合现实的需要，不能将历史的规则照搬现实生活中，例如罗马法的要式买卖，随着简单商品经济的迅速、简便的内在需要，已在罗马帝政后期逐渐被废除，［④ｃ］而在更进一步要求交易迅速简便的现代市场经济时代，更不可能采纳上述制度。所以，从罗马法的上述规则中抽象出的物权行为理论，并适用于现实动产或不动产的交易，其研究方法本身是值得怀疑的。
二、对物权行为的独立性理论的评述

所谓物权行为的独立性，是指物权行为与债权行为相互分离，而且是独立于债权行为之外的。［①ｄ］债权契约仅能使当事人互享债权和负担债务，而不发生所有权移转的效果。只有通过物权行为，才能导致所有权的移转。以买卖为例，当事人之间缔结买卖合同的合意是债权行为或债权合同。它仅能使双方当事人负担交付标的物和支付价金的义务。如果要发生标的物和价金的所有权移转，则当事人必须达成移转的合意，同时还要从事登记或交付行为。许多学者认为，物权行为的独立性是物权行为的基本特征，甚至有人认为它是物权法的基本原则。［②ｄ］

承认物权行为独立性理论的学者，在阐述物权行为与债权行为的关系时，认为物权行为与债权行为可能发生四种不同的联系；一是物权行为与债权行为同时并存。例如，在特定物的买卖、赠与、互易等关系中，当事人订立债权合同，必须实施物权行为才能移转所有权。二是债权行为先于物权行为。例如，在不特定物的买卖中，债权行为仅能发生移转某不特定物所有权的义务，必须嗣后为物权行为才能使某不特定物的所有权移转。三是仅有债权行为而无物权行为，如雇用。四是仅有物权行为而无债权行为，如抵押的设立、即时买卖、即时赠与。［③ｄ］
总之，主张独立性理论的学者认为，移转物权的合意与交付或登记行为的结合本身是独立于债权行为的，因此物权行为是独立的。

我认为物权行为独立性的观点不能成立。其根据在于：第一，所谓移转物权的合意实际上是学者虚构的产物，在现实的交易生活中，不可能存在独立于债权合意之外的移转物权的合意。以买卖为例，当合人订立买卖合同的目的，就是使一方支付价金而取得标的物的所有权，而另一方通过交付标的物而取得价金的所有权。因此，移转价金和标的物的所有权既是当事人订立债权合同的目的，也是债权合同的基本内容，如果将移转标的物和价金所有权的合意从买卖合同中剥离出来，买卖合同也就不复存在。而且，当事人订立任何一份买卖合同，都必须对价金和标的物移转问题作出规定，否则买卖合同将因缺少主要条款而根本不能成立。既然当事人在买卖合同中规定价金和标的物的移转问题，那么他们没有必要就标的物和价金的所有权移转问题另行达成合意。因此，所谓移转物权的合意是包含在债权合同之中的，它本身不可能超出债权合同。正如有的学者所指出的：“物权行为中所包含的意思表示在法律意义上是对债权行为意思表示的重复或履行”。［④ｄ］“物权行为不过是原来债权行为意思表示的贯彻或延伸，并非有一个新的意思表示”。［⑤ｄ］尤其是在许多情况下，买卖双方当事人在订立买卖合同后，便不再直接接触，从而也没有再作出意思表示的机会，根本不可能达成所谓的物权合意。

物权和债权的性质区别并非必然导致物权的意思表示必须独立于债权的意思表示，也并非是产生特殊的物权变动方法的根据。张龙文先生指出，“盖债权契约，仅发生特定给付之请求权而已，债权人不得依债权契约而直接取得物权。故应认为债权契约以外，有独立之物权移转之原因即物权契约之存在”。［①ｅ］我认为这一观点值得商榷。因为一方面，物权的变动并不需要物权移转的合意，即使就即时买卖、即时赠与来说，并非无债权合同而仅有物权合同。相反，在即时买卖、即时赠与关系中，当事人在达成买卖和赠与合意以后，并立即履行了债权合同，因而仅存在债权合同，而不存在所谓的物权合同，只不过这种债权合同是以口头方式表现出来而已。另一方面，债权合同也要发生物权变动的后果。例如，在买卖合同中，当事人约定移转价金和标的物所有权，实际上就是在债权合同中确定了物权变动。只不过是实际的物权移转必须待履行期到来以后，因当事人的实际履行才能发生，但这丝毫不能否认债权合同以移转财产权为内容的特点。

第二，就交付行为来说，它并不是独立于债权合意而存在的，交付的性质是实际占有的移转，从物权法的理论来看，单纯的实际占有的移转并不能必然导致所有权的移转，例如出租人将房屋交给承租人，虽然实际占有发生移转，但所有权不发生移转。然而，为什么在动产买卖合同中，动产一旦交付就会导致所有权的移转呢？其原因在于，在交付以前，当事人在买卖合同中就已形成移转动产所有权的合意，因为该合意的存在，从而使动产一经交付便发生移转所有权的效果。如无所有权移转的合意，而只有使用权移转的合意（如租赁），则根本不可能因交付移转所有权。由此可见，交付效果不可能与买卖合同分割开来。尤其应当看到，实际交付标的物不是什么单独的行为，而是当事人依据债权合同而履行义务的行为。例如在买卖合同中，交付标的物是当事人应负的基本义务，而一个交付行为是否真正完成，取决于出卖人所实施的交付行为是否符合买卖合同的规定。如果出卖人未按合同规定的期限提前或迟延交付，或交付标的物有瑕庇，或交付标的物的数量不足，显然不符合合同的规定不能构成真正的交付。所以，如果将交付行为与买卖合同割裂开来，那么交付行为的正确和正当与否也失去了评价标准。

第三，就登记来说，其本身并非民事行为，而是行政行为。一切极力主张物权行为独立性的学者，也认为登记系公法上之行为，显然不能作为法律行为之构成部分。［②ｅ］还有些学者进一步指出，“在不动产登记之情形，不仅时间上有差距，而且是地政机关依公法所为之行为，却指为私法上物权行为的一部分，实在是不论不类”。［③ｅ］