湖北省人民政府


湖北省人民政府令第222号


　　《湖北省土地利用总体规划实施办法》已经2002年1月15日省人民政府常务会议审议通过,现予发布,自2002年3月1日起施行。


　　　　　　　　　　　　　省　长　张国光

二○○二年一月二十三日



　　 湖北省土地利用总体规划实施办法


　　第一条　为了加强土地利用总体规划实施工作,严格土地用途管制,切实保护耕地,根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规,结合本省实际,制定本办法。


　　第二条　本办法适用于本省境内实施土地利用总体规划的管理。
　　土地利用总体规划(以下简称土地规划)管理,包括土地规划公告、建设用地预审、土地利用年度计划管理、建设用地规划审核、城市和村庄集镇规划土地利用审核、土地开发复垦整理规划管理等。
　　基本农田保护按有关法律法规规定执行。


　　第三条　县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责土地规划实施的管理工作。
　　县级以上人民政府发展计划、农业、建设等部门依照各自职责,做好土地规划实施的相关管理工作。


　　第四条　任何单位和个人必须严格按照依法批准的土地规划使用土地。未经批准,不得修改和调整土地规划。


　　第五条　乡(镇)土地规划自批准之日起三十日内由乡(镇)人民政府在本辖区内公告。土地规划可印制成册。土地规划公告包括规划目标、土地用途分区、土地用途管制规则、期限和范围、批准机关和时间等。


　　第六条　实行建设用地预审制度。在建设项目的可行性研究论证阶段,国土资源行政主管部门依据土地规划和土地供应政策,对建设项目的用地性质、选址、用地规模、占用耕地及补充耕地方案、地质环境评价和压覆重要矿床等情况进行审查。
　　建设项目可行性研究报告应含有符合建设用地预审要求的上述内容。
　　城市规划区内的建设项目选址以及涉及林地的建设项目用地的审查,按有关法律法规执行。


　　第七条　国土资源行政主管部门对建设项目可行性研究报告有关内容审查后,核发建设用地预审报告书,并作为有关部门审批可行性研究报告的必备文件。
　　建设项目没有通过用地预审的,项目立项批准机关不得批准可行性研究报告,国土资源行政主管部门不得下达建设项目农用地转用执行计划,不得供地。


　　第八条　建设用地分批次报批并已落实到具体项目的,实行集中预审。


　　第九条　建设用地预审实行分级管理,具体办法按国家和省有关规定执行。


　　第十条　土地利用实行年度计划管理。土地利用年度计划指标包括农用地(含耕地,下同)转用计划指标、耕地保有量计划指标、土地开发整理计划指标和新增经营性房地产开发项目等用地计划指标。
　　新增经营性房地产开发项目用地计划的管理,具体到每幅地块、用途、年限和其他条件,依照《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规的规定执行。


　　第十一条　县级以上国土资源行政主管部门按照国家规定,结合本地实际,提出本地下一年度的土地利用计划建议,由同级发展计划部门综合平衡,经同级人民政府审查同意后,由国土资源行政主管部门和发展计划部门分别报上一级国土资源行政主管部门和发展计划部门。
　　县级以上国土资源行政主管部门根据上级下达的土地利用年度计划,编制本行政区域土地利用年度计划执行方案,并组织实施。


　　第十二条　市州人民政府在实施土地利用年度计划时,确需调整或追加本地区土地利用年度执行计划的,应当向省国土资源行政主管部门提出申请。省国土资源行政主管部门审核同意后,抄送省发展计划部门,并报省人民政府批准。


　　第十三条　土地利用年度计划一经批准下达,必须严格执行。禁止建设项目无农用地转用计划或超农用地转用计划用地。


　　第十四条　县级以上国土资源行政主管部门应在建设用地报批阶段审查用地是否符合土地规划和年度用地计划,是否落实建设用地预审意见。


　　第十五条　有下列情形之一,确需超出土地规划确定的城市、村庄和集镇建设用地范围的,可局部调整土地规划:
　　(一)国务院及其有关部门、国家计划单列企业集团和省人民政府及有关部门批准的交通、能源、水利、水电等基础设施建设项目未纳入土地规划,但已通过建设项目的用地预审的。

　　(二)国家和省小城镇综合改革试点镇、中心镇、省重点口子镇(省政府有关部门确定的与外省接壤的重点边远乡镇)、移民建镇、高新技术产业、环保工程、农村电网改造以及涉及污染和安全问题的建设项目。

　　(三)规划文本中已安排,但由于选址未定,没有落实在规划图上,或规划文本和规划图上已作安排,但用地位置需作调整的单独选址建设项目。
　　(四)市、县人民政府申请分批次建设用地的小部分地块。


　　第十六条　城市总体规划、村庄和集镇规划在报批时,审批机关应征求同级国土资源行政主管部门的审核意见。国土资源行政主管部门审核的主要内容是:
　　(一)城市总体规划和村庄集镇规划确定的现状与规划人口规模;
　　(二)城市、村庄和集镇土地利用现状;
　　(三)城市规划、村庄和集镇规划采用的人均用地指标和总用地规模;
　　(四)城镇体系规划、城市规划、村庄和集镇规划与土地规划衔接情况。


　　第十七条　土地开发、复垦、整理项目的立项,必须符合土地规划及其专项规划。


　　第十八条　违反本办法,法律法规对行政处罚有规定的,从其规定。


　　第十九条　无农用地转用计划或超农用地转用计划擅自批准建设用地的,批准的文件无效,使用的土地依法收回;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由有关机关依法给予行政处分。


　　第二十条　对不符合土地规划的土地开发整理,由县级以上国土资源行政主管部门责令其限期恢复土地原状,对非经营性的土地开发整理,可并处1000元以下罚款。对经营性的土地开发整理,可并处违法所得3倍以下的罚款,但最高不得超过30000元;对没有违法所得的,处10000元以下罚款。


　　第二十一条　本办法自2002年3月1日起施行。


我国诉讼模式的现状和出路
----论我国和谐主义诉讼模式的构建

江西省奉新县人民法院 蔡 武

[摘要]随着社会经济的发展，人民群众物质生活和文化生活得到了长足的提高，沿袭计划经济体制下的部分上层建筑已与社会经济文化的发展不相适应。党中央提出要建设和谐社会主义国家，作为上层建筑的法律法规及其相关制度毫无疑问是我国和谐社会建设的制度保障。司法和谐与否，将直接影响和决定着社会政治、经济及文化的发展和稳定，对国计民生也将产生直接的作用。程序在各项事务的处理中是起着决定性作用的，如果程序不公正，毫无疑问就无法保证实体上的公正。我国的诉讼法是在计划经济时代所制定的，后来虽然有过修改，但仍然没有脱离其原则性的一些规定，在总体上没有脱离原有的体制性规定，与现行的市场经济存在很大程度上的不相匹配情况。显然，这样是不能满足社会经济、文化及政治发展需要的，这样一来就有必要对我国现行的诉讼模式进行改革，找到适合我国社会经济、文化和政治发展所需要的新的诉讼模式。由此，从我国目前的社会实际情况出发，探索一下如何建立健全和完善具有我国特色的和谐诉讼主义模式。
[关键词]诉讼模式 司法和谐 和谐主义诉讼模式
一、我国诉讼模式的现状
理论界依据法院与当事人之间在诉讼中的权限不同，将当前世界上的司法诉讼模式大体分为当事人主义与职权主义二类。所谓当事人主义诉讼模式（主要是存在于英美法系中，英语为：Adversary system），是指在诉讼纠纷的解决当中，诉讼请求的确定、诉讼资料的提出及证据的收集和证明主要由当事人负责。它要求当事人提起诉讼、确定争点、提出证据给法院等等。在此种模式下，当事人甚至对法律的适用都有选择的权利，并且，由于证据及诉讼资料的收集及提出也由当事人负责，因此，也可以说发现真实的主要责任归于当事人，在当事人主义支配下的传统英美法系的诉讼中，法官处于顺应性的地位，尊重当事人的意志，不作干预。所谓职权主义诉讼模式（主要是存在于大陆法系中，德语：offizialmaxime），是指法院在诉讼程序中拥有主导权。在诉讼中，程序的进行以及诉讼资料、证据的收集等全部由法院为之。有职权进行主义（amtsbetrieb）和职权探知主义（undersuchungsgrundsatz）两个方面的内容。
尽管中国诉讼模式随着社会经济条件的变化而进行了相应的调整，但是从体制上看，中国目前实行的的仍然是职权主义诉讼模式，基本上还是沿袭原来在计划经济体制下形成的诉讼机制。
1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》将职权主义诉讼模式从立法上固定下来。职权主义的规定主要体现在：1、在案件管辖上，除法律有特别规定外，当事人只能依据法律确定的管辖法院提起诉讼，而不能自由选择管辖法院；2、在诉讼程序的启动和终结上，法院具有很大的主动权和决定权；3、在证据的收集和提出上，法院在一定前提下可以不受当事人双方陈述的约束和提出的证据范围的限制，依职权独立地收集证据并作为裁判的依据；4、在诉讼权利的保护上，当事人的基本诉讼权利———处分权和辩论权受到较严格的限制，在处分权上当事人没有完全的处分权，在辩论权上法院可超出当事人所主张的事实为裁判依据内容；5、在当事人制度上，法院有权追加当事人。
现在使用的1991年《中华人民共和国民事诉讼法》与旧法相比虽然法院在民事诉讼中的职权干预已被弱化，当事人在诉讼中的处分权得到一定程度的增强，但这仅仅是一种量的变化，而不是结构性的变革，基本上还是沿袭计划经济体制下形成的诉讼机制，没有从体制上触及诉讼模式问题。职权主义诉讼模式与市场经济、民主政治和社会主义法治理念的基本要求已不相适应，需要进一步改革和完善。
二、改革现行诉讼模式的必要性
中国目前的社会发展状况对和谐主义诉讼模式有着非同寻常的期待和需求。我国社会经济发展已经步入关键时期，政治经济和文化的体制创新进入攻坚阶段，社会转型时期中的一些深层次的矛盾和问题日渐显现，大量新型的、疑难复杂的以及群体性的纠纷涌向法院，矛盾更加尖锐，利益更趋多元，如果处理不慎无疑将对会对我国的改革开放和社会稳定造成直接影响。据统计：1978年至1982年，全国法院接待处理涉诉群众来信来访83700件(人)次，而2001年至2005年，全国法院接待处理涉诉群众来信来访数量增至2243324件(人)次，相比较上升了近26倍。在2006年度中的前11个月，全国法院就接待涉诉群众来信来访329897件(人)次，我国涉诉信访数量一直处在高位运转状态。这些现实问题的突显，要求我们妥善处理好人民群众最直接、最现实的利益关切，寻求以和谐的方式彻底化解社会矛盾，充分发挥人民法院在构建社会主义和谐社会中的职能作用。
诉讼应当是和谐的、有利于纠纷及时解决的，而不是拖沓迟延的、没完没了的诉讼。因此，有必要重新审视我国现有的诉讼模式，重新合理配置当事人的诉权和法院的审判权，重新衡量审判权和诉权之间“度”的问题，使纠纷能及时有效的解决。这就需要我国在立法上有所创新和突破，重新制定和修改诉讼法，使诉讼法自身体系内及其与之相关的程序法之间配合协调。同时在司法审判实践中也应有所变化，要注重协调法院内部及其各部门之间、各法院之间、法院与检察院之间以及法院与其他纠纷解决机构之间的运作机制，要最大限度地增加和谐因素，减少不和谐因素，体现诉讼各方地位的实质性平等和当事人的真实自由，充分兼顾司法公正，以求司法和谐
构建和谐主义诉讼模式是确保新时期人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的客观需要，是巩固党的执政地位、提高党的执政能力的必然要求，是建立公正、高效、权威的中国特色的社会主义司法制度的重要内容。在当前改革的关键时期，社会各项事业的发展面临许多新矛盾新问题。尤其是经济体制、社会结构、利益格局、思想观念在改革中受到不断撞击变化后，越来越多的矛盾纠纷以诉讼案件的方式进入人民法院。我们有必要对现行的诉讼模式进行必要的变革和调整，全面、系统地完善我国诉讼立法和诉讼制度，以满足群众的司法需求，保障人民群众合法权益，实现司法公正。诉讼模式转型是完善我国诉讼立法，优化诉讼制度的一项重要任务。
在第七次全国民事审判工作会议上，最高人民法院首次提出了“司法和谐”理念，要求全国各级人民法院努力创建和谐的诉讼秩序，着力维护和谐的司法环境。要求审判制度和司法当中的其它各项措施均需要在和谐的诉讼秩序下运行，以保障司法和谐。在我国努力构建和谐社会的大前提下，建立健全和完善具有中国特色的和谐主义诉讼模式，以实现司法和谐，必将是我国新时期法院审判变革的重点。
追求司法和谐就必须要有和谐的诉讼秩序，就要明确诉讼主体的诉讼权利与义务，协同推进行诉讼。要保障好诉讼参与人和法院之间的和谐关系，遵法律循情理地形成和推动诉讼参与人与法院之间和谐的诉讼氛围。诉讼参与人的共同责任是进行诚信诉讼与文明诉讼，使诉讼及时高效的顺利进行。法院在接受检察院的依法监督同时，还要注重与检察院之间关系的协调，保证审判权与检察权互相协调运行，同时也要注意协调法院内部之间的关系，切实做到立案、审判、执行、审监各个环节之间、民事与刑事和行政审判部门之间，能够分工合作，既相互制约又相互配合，和谐运行。追求司法和谐在各级法院之间的衔接与协调上，要充分发挥不同审级法院的功能作用，切实把纠纷及时化解在基层。追求司法和谐要妥善处理诉讼与仲裁、人民调解、行政调解等之间的衔接关系，形成和谐的多元化立体网络状的纠纷解决机制。追求司法和谐就必须最大限度地实现法院与权力监督机关和新闻媒体等社会监督渠道之间的关系协调，保障审判透明并依法接受监督，维护和谐的诉讼秩序。
三、如何构建具有中国特色的和谐主义诉讼模式
虽然我国诉讼法进一步完善及法院职权再次弱化，但从根本上说我国诉讼模式依然属于职权主义。我国现行的诉讼模式与市场经济、社会主义法治理念、诉讼的特性、程序公正的实现不是很一致，需要改革和完善。
当事人主义诉讼模式是以自由主义理念为基础，以当事人意思自治和处分权为诉讼模式进行构建的，并衍生着绝对化的倾向。而职权主义诉讼模式在一定程度上存在着对当事人基本权利的漠视，与当前社会的政治、经济、文化的发展不相适应。在程序主体地位的确立、诉讼民主化和现代化、以及个人利益的要求和职权主义诉讼模式所追求的目的之间存在很大冲突。过于强调当事人主义会导致诉讼的迟延，增加诉讼成本，从而造成诉讼实质上的不公正；而过分强调职权主义，虽然能够克服上述不足，但随之产生的法官中立性问题无法解决。当事人主义和职权主义诉讼模式不能适应中国转型时期社会纠纷解决的特殊需要。因此，我国诉讼模式转换的基本方向应当是构建和谐主义诉讼模式。从终极目标来讲，我国应在充分考量当事人主义诉讼模式和职权主义诉讼模式的优缺性后，依据我国诉讼的实际情况，建立、健全和完善溶入了中国本土文化理念在内的具有中国特色的诉讼模式。
诉讼模式转型是完善我国诉讼立法，优化诉讼制度的一项重要任务。和谐主义诉讼模式从诉讼理念、制度的设计到主体的行为规范，以至诉讼的结果等都要考虑最大限度地增加公平正义因素，最大限度地减少不公平、不正义因素。从目的上说，和谐主义诉讼模式是一种恢复性司法，不仅要求在法律程序上解决纠纷，而且追求从产生它的环境中彻底消除纠纷，让社会关系恢复到或者达到一种真正的和谐状态。和谐主义诉讼模式代表的是一种新型的公平正义观，它体现了双方诉讼地位的实质性公平和当事人的真正自由，追求司法和谐。和谐主义诉讼模式运作的基本机制是诉讼是法官与当事人共同协调配合运行的作业，他们之间应是在平等的前提下的互动与协作；是诉讼参加者（含法院在内的）相互之间平等自主的充分交流、协商与沟通。
和谐主义诉讼模式的基本特征和要求是：以人为本，和谐诉讼；诉审协调，和而不同；诚信尽责，协同推进；援弱济困，实质平等；繁简得当，方便有效；调判相宜，胜败皆明；公正权威，案结事了；纵横规范，多元衔接；社会正义，回归和谐。一句话，和谐主义诉讼模式的出发点和落脚点都是为了在司法上追求和实现社会公平正义。
从宏观上说，我国和谐主义诉讼的内容主要有：第一，辩论原则中应包含法院必须以当事人主张的事实为裁判依据内容辩论原则。，处分原则应为当事人有完全的处分原则；第二，更大范围和程度上保障当事人可协议选择诉讼的管辖法院；第三，法院审理裁判范围严格限制在当事人诉讼请求之内；第四，当事人撤消诉讼不需法院许可即可进行，第五，法院无权直接追加当事人；第六，更大范围和程度上保障当事人可协议选择诉讼的管辖法院；第七，弱化法官庭审中的控制地位，强化当事人在举证、质证、辩论上的主导性。第八，对再审制度，要求只有在当事人不具备提起再审之诉的条件而又提出申诉的前提下才可由法院或检察院依职权进行再审；
构建和谐主义诉讼模式基本要求有：
首先，要从和谐主义诉讼理念出发，构建诉讼的基本原则体系。确立当事人诉讼地位平等原则、处分原则、辩论原则和诚实信用原则在诉讼中的基础性原则地位，并将其作为构建和谐主义诉讼模式基本原则。
其次，是强化当事人诉讼主体地位，形成科学合理的案件事实探明机制。充分肯定和保护当事人的自治性和主体性，在诉讼中尊重当事人的意愿和选择，保障当事人在案件事实方面的最终决定权。严格法院职权调查证据制度，完善法院对案件事实的释明制度。
最后，是法院在判决中要注重说理，法律观点要公开透明并告知当事人，在实行法官独立审慎办案的前提下，要保障当事人在法律适用领域中的程序参与权和知情权。
在一定条件下的法院调查证据制度是和谐主义诉讼模式的一项重要制度。因为由当事人提供裁判所需要的诉讼资料虽然能够增强当事人的诉讼主体地位，在一定程度上实现案件信息的最大化。但在有些情况下，当事人因种种原因无法向法院提供诉讼资料，如果完全将这些诉讼资料排除在裁判之外，很有可能会导致不公正的裁判结果。因此，在必要的条件和情况下，法院应当享有调查证据的职权，适当地为当事人提供一定的协助，以保障当事人能真正平等地享受司法正义。在一定条件下，法院有权向当事人和其他持有证据的人收集调查与案件有关的证据，当事人和其他人也有义务接受法官的调查，法院也有义务查明当事人陈述的事实和主张的真实性。
2002年《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》从类型上区分了法院主动依职权调查证据和依当事人申请调查证据制度，并严格限定了各自的适用条件。在构建和谐主义诉讼模式时，可以吸收这些合理规定，同时应进一步明确规定以下内容：(1)法院调查证据的范围应当严格限制在当事人提出的申请之内；(2)对涉及身份关系的证据，院可以主动调查证据，不受当事人证据主张范围的限制；(3)应明确法院调查证据的法律效果，如果法院依职权未能收集到有关证据，应当由负有举证责任的当事人承担举证不能的法律后果。
释明制度是现代意义上诉讼中的一项重要制度，释明制度的内容可以分为案件事实的释明和法律问题的释明。在案件事实的释明上，法院不应仅仅接受和利用双方当事人的陈述，而且应当督促双方当事人使自己的陈述完整，以达到澄明案件事实情况的目的，即法院承担对案件事实释明的义务。法院在案件事实上的释明，主要包括有关诉讼请求的释明、有关事实主张的释明和有关诉讼证据的释明等。法律问题的释明一般是指，法院如果将当事人未发觉的法律观点作为判决的基础时，或者法院所判明的法律观点与当事人的理解和认识不一致时，应当向当事人释明，与双方当事人就法律适用、法律关系构成等问题进行充分讨论，并给予当事人陈述意见的机会。和谐主义诉讼模式同样需要这一制度来妥善化解社会纠纷。释明制度是指在诉讼过程中，法官应当通过适当的方式让不明确的事项变得明确具体起来。一般情况下包括：当事人的陈述和主张有不明确的，法官应当促使其加以明确；当事人的声明有不明确的和不适当的，法官应当通过一定的方式加以消除；当事人提供的诉讼资料不充分时，法官应当要求其补充等等。
和谐主义诉讼模式之所以规定法律问题释明制度，主要是考虑到，如果法院与当事人就法律观点存在着认识差异，而不与当事人进行交流和讨论，那么当事人就无法提出与法院法律观点相对应的诉讼资料，当法院依据当事人未曾预料的法律观点作出裁判时，就会给当事人以意外的打击。当事人就法律问题充分地表明自己的意见，进行辩论，既有利于防止突袭裁判，又能使审判获得正当性。因此，释明制度的建立有助于吸收当事人对裁判的不满情绪，促使社会纠纷以平和的方式妥善解决。