广东省佛山市人民政府办公室


印发佛山市人民政府特约监察员工作办法的通知

各区人民政府，市政府各部门、各直属机构:

　 《佛山市人民政府特约监察员工作办法》业经市政府同意，现予印发，请遵照执行。









二○○八年七月四日





佛山市人民政府特约监察员工作办法



第一章 总 则

第一条 为建立健全行政监察与群众监督相结合的监察机制，加强我市行政监察工作，促进国家行政机关廉洁勤政，参照《中华人民共和国行政监察法》及其实施条例，结合实际，制定本办法。

第二条 特约监察员制度是市人民政府联系和依靠人民群众，对国家行政机关及其工作人员和由国家行政机关任命的其他人员实施监督的重要工作制度。

特约监察员是指市人民政府根据工作需要，在国家机关、民主党派、群众团体、新闻单位和企业事业单位中聘任，对国家行政机关及其工作人员和由国家行政机关任命的其他人员进行监察的人员。

第三条 市人民政府委托市监察局代为履行对特约监察员的日常组织管理等职责。



第二章 特约监察员的聘任和解聘

第四条 特约监察员的条件

（一）坚持四项基本原则，坚持改革开放，热爱社会主义事业；

（二）热心监察工作，具有一定的政策水平、法律知识和与监察工作相关的专业知识，以及丰富的工作经验，具有较强的参政议政能力、民主监督能力；

（三）深入实际，联系群众，遵纪守法，作风正派，办事公道，敢说真话，敢于同违法违纪行为作斗争；

（四）身体健康，年龄在60周岁以下。

第五条 特约监察员由市人民政府委托市监察局根据工作需要，经与有关部门或单位协商并征得本人同意后确定人选，报市人民政府审批，以市人民政府名义聘任，以适当方式向社会公布。

特约监察员人数由市人民政府根据各个阶段实际需要确定，一般为16-20人，各民主党派、工商联、工青妇人士最少各1名。特约监察员队伍建设坚持知识、年龄以及性别结构优化的原则。

第六条 每届特约监察员任期为5年，一般与政府任期同步。特约监察员累计任期最多不超过两届。

根据工作需要和本人情况，特约监察员可以续聘，也可以提前解聘或辞聘。

第七条 特约监察员符合下列条件之一的，可以解聘或辞聘：

（一）特约监察员一届任期届满不愿续聘或累计任满两届的；

（二）特约监察员任期满一届时年龄超过60周岁的；

（三）特约监察员违反法律法规和党纪政纪，受到法律或纪律处分的；

（四）无故或连续1年不参加市人民政府特约监察员工作，不履行特约监察员职责的；

（五）特约监察员因本职工作需要或健康状况不能兼顾特约监察工作，主动提出不再担任特约监察员的；

（六）其他原因不宜继续担任特约监察员的。

特约监察员可以在届中，也可以在届满时提出辞聘要求，市监察局应充分尊重特约监察员的选择，及时为其办理终止聘任手续。

第八条 特约监察员在届中被解聘或主动辞聘，市监察局应根据特约监察员空缺数量和工作实际，按照聘任程序及时补充聘任新的特约监察员。特约监察员空缺数量少且距任期届满时间较短的，可到换届时再作补充调整。



第三章 特约监察员的职责、权利和义务

第九条 特约监察员持市人民政府制发的《特约监察员工作证》开展监察工作。

第十条 特约监察员的主要职责：

（一）对行政机关廉政勤政建设、转变机关工作作风等方面提出意见和建议。

（二）了解并反映国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员党风廉政建设责任制落实情况。实行特约监察员与政府部门联系制度。特约监察员通过有计划地联系市人民政府部门，帮助被联系部门查找容易滋生腐败的源头问题，强化监督制约。

（三）参与对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、规章、政策和决定、命令的情况，反腐败专项工作开展情况、依法行政情况和围绕党委政府中心工作开展的监督检查。主要是协助监察机关开展执法监察、效能监察、纠正行业不正之风、信访和案件调查工作。各特约监察员每年最少要参加3次以上的监督检查活动。

（四）反映、转递人民群众对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员违法违纪行为的检举、控告和申诉。

（五）反映人民群众对市人民政府及其下属各职能部门党风廉政建设和执法执纪情况的意见和要求。特约监察员转递人民群众的意见、要求每年不少于5条。

（六）开展调查研究，向市人民政府及其下属各职能部门提出加强党风廉政建设和改进工作的意见和建议，对市人民政府及其下属各职能部门的工作和起草制订的有关规章提出意见和建议。

（七）办理市人民政府委托的其他监察事项。

第十一条 特约监察员享有下列权利：

（一）根据工作需要查阅有关文件和资料；

（二）参加或列席有关工作会议；

（三）了解所反映和转递的检举、控告和申诉的办理情况；

（四）参加监察理论、业务知识学习和教育培训；

（五）获得履行职责所必须的工作条件；

（六）特约监察员享有与监察机关工作人员同样的检查权和建议权，并须符合法律法规的规定。在监察机关授权并有监察机关工作人员在场的情况下，特约监察员享有调查权。

第十二条 对拒绝、干扰、阻碍特约监察员执行行政监察任务和损害其合法权益的行为及对其打击报复的，由市监察局依照有关规定予以处理；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

第十三条 特约监察员应当履行下列义务：

（一）维护公共利益，同违法违纪行为作斗争；

（二）遵纪守法，廉洁奉公；

（三）遵守工作制度，保守国家秘密；

（四）注重调查研究，实事求是，依法办事。



第四章 监察机关的职责

第十四条 市监察局监察综合室负责对市人民政府聘任的特约监察员的日常管理、组织协调、业务联络、任务安排和学习培训等工作，并落实专人负责。

第十五条 监察机关要根据本市社会经济发展新形势的需要，不断加强和改进特约监察员工作，及时建立健全特约监察员各项工作制度。

第十六条 监察机关采取不定期召开特约监察员座谈会、汇报会、研讨会等形式，交流情况，探讨问题。

第十七条 监察机关每半年向特约监察员通报一次行政监察工作情况，并听取他们的意见和建议。

第十八条 监察机关应根据需要组织特约监察员参加有关工作和活动。

第十九条 监察机关应及时向特约监察员提供有关工作信息和有关纪检监察工作的书刊、资料。

第二十条　监察机关应经常保持与特约监察员的联系，对其反映、转递的检举、控告和申诉，要做好登记、转办和反馈等工作，对其提供的信息，要及时综合上报有关领导机关或领导同志。

第二十一条 监察机关要加强与特约监察员所在部门和单位的联系，及时通报情况，听取他们对工作的意见，取得他们对特约监察员工作的支持。

第二十二条 监察机关每半年向市人民政府报告特约监察员工作情况，每年年终对特约监察员工作进行评定，对忠于职守、成绩突出、勇于同违法违纪行为作斗争的特约监察员，建议市人民政府予以表彰、奖励，或由其所在单位给予表彰、奖励。

　　

第五章 附 则

第二十三条 市人民政府特约监察员所需经费经市政府同意后，再列入市财政预算安排。

第二十四条 特约监察员所在部门和单位要从实际出发，支持特约监察员依法履行职责，并提供工作便利。

第二十五条 特约监察员不脱离工作岗位，其行政管理和工资、奖金等生活福利待遇仍由其所在部门和单位负责。

第二十六条 特约监察员滥用职权，造成不良影响或后果的，由市监察局会同有关部门依照有关规定予以处理；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

第二十七条 本办法自发布之日起实施。



无意思联络的数人侵权问题研究

扬州市中级人民法院 王刚 周坚



论文概要：
无意思联络的数人侵权是一种较为特殊的侵权行为形态，我国法律对之尚无规定。但审判实践中此类案件常有发生且对该问题的处理又大相径庭。本文结合判例探讨了无意思联络的数人侵权的概念、性质、构成要件。考察了大陆法系和英美法系对此问题的规定。对无意思联络的数人侵权与相类似概念进行了辨析，着重阐述了无意思联络数人侵权与不真正连带债务的差异。并试对无意思联络的数人侵权进行类型化分析。同时结合对当前公布的三个《民法》草案的分析，提出了笔者对处理无意思联络的数人侵权责任承担和在诉讼中程序设置的构想。全文约12000字。



一、问题的提出
1， 案例一：被告市政管理处受政府指令，对道路进行拓宽
改造。在施工中将原位于路旁的电线杆移至路面上。被告供电局在市政管理处施工期间，已发现电线杆被移至路面上，但未设置警示标志。某日原告驾驶摩托车路过该路面，与位于路面上的电线杆相撞，当即倒地受伤。后原告向法院起诉，要求两被告共同承担赔偿责任。法院认为，被告市政管理处未与有关单位协调，在未完成“三杆”迁移的前提下即对道路进行扩建施工，致电杆位于路中，给行人的安全造成隐患，应承担不作为而引起的赔偿责任。被告供电局在发现电杆已位于路面时，未及时设置警示标志而致事故发生，也应承担相应责任。原告未尽足够注意义务而使自身受到伤害也应承担部分责任。故判决被告市政管理处承担原告损失的五成责任。被告供电局承担三成责任，原告自负二成责任。驳回原告要求二被告承担连带责任的诉讼请求。1
2， 案例二：被告公交公司驾驶员王某在驾驶公交车途中，
与被告陈某驾驶的摩托车相撞，致使摩托车上乘座人李某受伤。公安交警部门对该事故的责任认定：陈某负主要责任、王某负次要责任，李某无责任。后李某向法院起诉，要求被告公交公司、陈某连带赔偿其所受损失。法院认为，陈某驾摩托车与公交车相撞发生交通事故致李某受伤，双方应按责任大小承担对李某的赔偿责任。因李某的损害系二被告违章行为共同所致，且所造成的损害是同一的，二被告应承担连带责任。故判决：陈某承担六成赔偿责任，公交公司承担四成赔偿责任。二被告对李某的损害承担连带责任。2
在上两个案例中，加害人之间并无事先的意思联络，各个加害行为之间也是相互独立的，只是在时间和地点上偶然发生竞合，而致同一人受损。于此无意思联络的数人侵权情形下，如何公平地弥补受害人的损失？各加害人间又如何担责？因现行法律并无明确规定，审判实践中对类似纠纷的处理亦大相径庭，故本文拟对这一问题进行探讨。
二、无意思联络的数人侵权的概念、性质及构成要件
无意思联络的数人侵权，依目前学者观点对其定义主要有以下几种：
1， 无意思联络的数人侵权，指数行为人并无共同的意思
联络，而致同一受害人共同损害。3
2， 无意思联络的数人侵权也称无过错联络的共同致害，
是指数个行为人事先既无共同的意思联络，也没有共同过失，只是由于行为的客观上的联系，而共同造成同一个损害结果。4
3， 无意思联络的数人侵权，是指数人行为事先并无共同
的意思联络，而致同一受害人同一损害结果的发生。5
笔者认为，以上学者之间的定义差别不大，只是在细微之处
有所不同。首先以上三种定义均强调各侵权人在主观上无意思联络，杨立新先生更进一步表明，各侵权人之间也无共同过失。故其将无意思联络修正为无过错联络。其次杨立新、马强先生的定义侧重于对损害结果的限制，将无意思联络的数人侵权造成同一受害人不同损害结果排除在外。而王利明先生所言“致同一受害人共同损害”似有语义不详之嫌，但其在对无意思联络的数人侵权的法律特征中的表述中亦强调了系造成同一受害人的同一损害。6笔者认为，这种排除似无必要。数人行为造成同一受害人的损害结果是否可分，系一种事实的划分。但从行为的形态来考察，造成同一受害人不同损害结果的无意思联络的数人行为，仍应纳入无意思联络的数人侵权行为这一类型中，只是这种行为在法律责任承担上与其它种类有所不同而已。第三对数人行为的关系，杨立新先生强调了行为有客观上的联系。即数个行为之间有牵连。
于此，笔者试对无意思联络的数人侵权定义如下：无意思联络的数人侵权，系指数个行为人事先并无意思联络，数个行为偶然结合，而致同一受害人受有损害。
无意思联络的数人侵权行为，究其性质而言，数人的行为是视为单独行为还是共同行为？是否可以纳入共同侵权行为类型中去？这一问题涉及到对共同侵权行为的界定和解释。
我国《民法通则》第133条规定“二人以上共同侵权造成他人损害的，应当承担连带责任” 。对共同侵权行为的归责基础，学界有两种针锋相对的观点。一为“主观说”。主张共同侵权行为的成立，不仅加害人之间有共同行为，且必须有通谋的意思。主观说又分为二种观点：其一，主张各行为人之间应有意思联络，或曰共同故意，方构成共同加害。其二，主张数人间不必要求有意思联络，但必须有共同认识，方可认定为共同加害行为。所谓共同认识，是指“各加害人之间虽然毋需预先通谋，但彼此对于共同加害须经过认识且互相利用”。7二为“客观说”（又称共同行为说），又分为两种观点。其一，主张各行为人不法行为共同产生同一损害后果的，纵使各行为人相互间没有意思联络或共同认识，只要有共同过失亦可构成共同加害行为。其二，主张各行为人只要在事实上有同一损害后果发生。毋需任何故意或过失亦构成共同加害行为。8分析以上二种观点后可见，如对共同侵权行为采客观说，则无意思联络的数人侵权将被纳入共同侵权行为类型中去。
依笔者管见，将无意思联络的数人侵权视为共同侵权行为实难令人信服。首先无意思联络的数人侵权，其最主要的特征在于行为人事先无任何主观上意思联络。所谓意思联络，是指行为人实施某一行为时的主观心理状态，亦即共同意思。“此种共同意思不仅指相互通谋而分担实施各部之行为或相互通谋而协力完成某一行为而言，其有认识而利用之意思者，亦包含之”。9行为人的共同意思使主体的意志统一为共同的意志，使主体的行为统一为共同的行为。在无意思联络的数人侵权中，各侵权人的行为是独立发展的，无法将各人的行为统一起来。因而，从主观上讲数人的行为就不构成共同行为。其次从行为的性质上看，各个行为均为单独行为。只是因为偶然因素，在时间、地点上聚合在一起，造成了受害人的损害。因此，各个行为均为损害发生的原因，均系损害发生的条件。再次，无意思联络的数人侵权在造成受害人的损害可分的情形下，让各行为人承担连带责任，显然加重了侵权人的注意义务的负担，违反了“为自己行为负责”的侵权法原则，亦有悖于社会公平。故笔者认为，在无意思联络的数人侵权的情况下，各行为人主观上无事先通谋、亦无共同过错，客观上又不存在共同行为，仅是数个行为的偶然聚合造成损害。因此，无意思联络的数人侵权行为究其性质应理解为单独行为。
综上所述，构成无意思联络的数人侵权，应具备以下要件：
第一：侵权主体具有复数性。无意思联络的数人侵权中，存
在二个以上的侵权人，各侵权人均独立实施了侵权行为。
第二：数个侵权主体在主观上无意思联络。各行为人实施侵
权行为，既非共同实施、亦未作出共同约定。各行为人之间既没有共同故意，又没有共同过失。这里的共同过失，笔者认为应限定在各行为人均负有法律上的同一内容的义务。如两个锅炉工，在上班时忙于下棋，忘记给锅炉加水造成锅炉爆炸。基于此种共同违反同一内容注意义务的过失，仍应构成共同侵权。
第三：数侵权人的行为偶然结合造成受害人的损害。将各个行为结合在一起的的因素，不是主观因素，而是行为人所不能预见和认识的，客观的、外来的、偶然的情况。10
第四：数人的加害行为与损害结果之间有因果关系。因果关系是所有侵权行为的必备要件。行为人的行为与损害结果若无因果关系，则无须承担责任。
三、对无意思联络的数人侵权的比较法分析
对无意思联络的数人侵权，各行为人之间如何担责？我国法律未作明文规定，审判实务中也众说纷纭。对这一问题的研究，有必要考察国外的立法和我国台湾地区的相关规定。
1，大陆法系国家对无意思联络的数人侵权在法律条文中鲜有规定，在责任承担上一般采取以下三种做法：
①根据各行为人对损害发生的过失轻重及原因力的强弱来分担责任。瑞士即采取此种做法。11
②虽不构成共同侵权，但各行为人仍应承担连带责任。如《德国民法典》第840条（数人的责任）第1款规定：“数人共同对某一侵权行为所产生的损害负有赔偿义务的，应作为连带债务人负其责任”。12德国对共同侵权系采主观说。无意思联络的数人侵权承担连带责任的原因，如学者VON KUBEL所述：“数人无意图，纯因偶然共同作用，导致同一损害结果时，若各人之加害部分得予确定时，则各人应就其部分负责；至若各人加害部分无法确定时，则为保护受害人，有特别使行为人负连带责任之必要。苟非如此，数人行为致生损害，虽属无疑，但因未能证明各人加害之范围，而难求偿，殊失事理之平”。13可见，德国对无意思联络的数人侵权，在损害可分时，由各行为人承担分别责任；损害不可分时，各行为人须负连带责任。
③视为共同侵权，承担连带责任。日本民法第719条规定：
“数人因共同的侵权行为给他人造成损害时，各自连带地负损害赔偿责任；共同行为者中谁施加了损害不明时，也各自负连带责任”。14日本民法对共同侵权行为系采“关联共同说”。关联共同并不以行为者有共同的主观联系为必要，只要其行为关连共同，依日本民法就构成共同侵权行为，均需承担连带责任。损害是否可分，在所不问。
综上可见，大陆法系国家对无意思联络的数人侵权的责任分担，总的趋势是倾向保护受害人利益，由各行为人承担连带责任。
2、在英美法系国家，尽管立法形式不同，但判例确认，二人以上独立的侵权行为合并而构成损害时，则各人对全部损害均负赔偿责任。15对各连带侵权责任人相互间的责任分配，系以过失轻重为衡量的标准。
3、台湾地区与祖国大陆系同一法系，法律文化渊源相同，该地区的立法和判例中对此类问题的研究，于我们有借鉴之处。
无意思联络的数人侵权行为是否能纳入共同侵权中，学者之间争论颇多。对这一问题，台湾地区司法界曾先后有过几个较有影响的判例，亦反映了理论的变迁。
①大理院1916年上字第1012号判决及1931年上字第1960号判决均认为：各加害人并无意思上之联络，只能由加害人各就其加害之部分，分别负赔偿责任。