行政诉讼第三人研究

马怀德　解志勇

我国《行政诉讼法》第27条规定："同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。"对于这项规定，自从行政诉讼法实施以来，学术界和实务界一直存在许多争议。随着行政诉讼实践的进一步深入，行政诉讼第三人的问题变得更加复杂，为了更加准确地理解和适用行政诉讼法第三人的规定，完全有必要结合行政审判的最新实践，从理论上进一步深入研究和探讨行政诉讼第三人问题。
一、关于行政诉讼第三人的概念与特征

关于行政诉讼第三人的概念，理论界比较通行的看法是，所谓行政诉讼第三人是指与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知的形式；参加到诉讼中来的公民、法人或者其他组织。①

对于行政诉讼第三人的解释，学者们的观点则不尽一致。有的将其归纳为三条：1、第三人与本诉所争议的诉讼标的--具体行政行为有直接的利害关系。2、第三人须是参加到他人诉讼中来的公民、法人或其他组织。3、第三人在法律上有独立的法律地位。②也有学者将其归纳为：1、与提起诉讼的具体行政行为有利害关系；2、相对于原告、被告而言，是与被诉具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织以及行政机关；3、在诉讼期间参加诉讼；4、申请参加诉讼或者由法院通知参加诉讼。③还有的学者将其表述为：1、行政诉讼第三人参加诉讼的根据，是同提起诉讼的具体行政行为有利害关系（包括直接的利害关系和间接的利害关系
）；2、行政诉讼第三人参加诉讼的目的是为了维护自己的合法权益；3、行政诉讼第三人参加诉讼的时间，必须是在他人诉讼已经开始，终局判决作出之前；4、行政诉讼第三人参加诉讼的方式。是由自己申请或人民法院通知而参加。④

以上学者的观点，在如下问题上的认识是一致的：一是第三人与被诉具体行政行为有利害关系，二是第三人是在他人诉讼已经开始且尚未结束前参加诉讼，三是第三人有独立的诉讼地位，四是第三人参加诉讼的方式是由自己申请或人民法院通知而参加。争议则集中在如下三个方面，而这三个方面基本概括了学界的分歧。
（一）行政诉讼法所称的"利害关系"是否仅限于直接利害关系？

认为这种利害关系仅指"直接利害关系"的学者认为，由于第三人与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系，即该具体行政行为已经在客观上调整或涉及到了作为第三人的权利义务，所以该具体行政行为在法律上的存在与变动，就直接决定了被行政行为所调整或涉及的第三人的权利义务变化。所谓直接联系，就是指该具体行政行为直接调整或涉及第三人的权利义务，而不是通过其他法律关系作为中介予以调整。且这里所形成的法律关系只能是行政法律关系，而不是其他法律关系如民事法律关系。⑤
毫无疑问，对利害关系
的这种定性将缩小第三人的范围。对于非直接受到被诉具体行政行为不利影响的个人、组织⑥来说，显然是十分不利的。这种解释与我国行政诉讼法中最大限度保护个人、组织合法权益的价值目标，显然是相悖的。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）第21条规定："行政诉讼法第27条中的'同提起诉讼的具体行政行为有利害关系'，是指与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系。"可见，司法解释没有把"利害关系"局限在"直接"利害关系的范围以内。其实，在审判实践中，人民法院也没有把第三人范围局限于与被诉具体行政行为有直接利害关系、而是作了扩张性解释和应用，即把与被具体行政行为有间接利害关系的个人、组织也纳入第三人的范畴。间接利害关系包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系和与判决结果有利害关系、以及与被诉行政主体的相对方有民事法律关系的个人、组织等。

下述案件可以说明这个问题。原告袁某到商店购物，与店主发生争吵、撕打，帮工王某出手殴打了袁某。事后，该县公安局认定袁某扰乱公共秩序，作出罚款100元的行政处罚；认定王某殴打他人，作出罚款150元的行政处罚。袁某复议后又提起诉讼。王某未提起复议和诉讼。法院认为王某与原告起诉被告的处罚裁决有利害关系，通知其作为第三人参加诉讼。但是判决结果未改变第三人的权利义务。有人认为，被告分别对袁某和王某作出处罚，是两项互相独立的具体行政行为，因而，王某与被诉的具体行政行为没有关系，至少没有直接利害关系。将其列为第三人是不合适的。但是，法院认为，王某虽然与被告处罚原告的具体行政行为没有权利义务上的利害关系，但是存在事实认定上的利害关系，即法院审查被告对原告处罚所认定的事实的同时，实际上在很大程度上又要审查被告对王某处罚所定的事实。如果法院否定被告对原告所认定的事实，将可能对王某带来同样的结果，这种认定事实上的利害关系，也属于法律上利害关系。⑦显然，它不是所谓的"直接的利害关系"。

在另一个案件中，人民法院把与判决结果有利害关系（而且是通过民事法律关系作为中介形成的利害关系），与具体行政行为没有直接利害关系的组织当作第三人。某建安公司与县公路局签定了修筑一座公路桥的行政合同，之后，某建安公司又与某水泥厂签定了供应1000吨425号水泥的民事合同，明确规定该水泥将用于前行政合同指称的公路桥。修桥工程开工后，县公路局以工程质理要求较高为由，不同意建安公司签定的供货合同，要求建安公司购买另一水泥厂的名牌425号水泥，建安公司不同意。县公路局单方面解除行政合同，导致某建安公司与某水泥厂的民事合同亦不能履行。建安公司提起行政诉讼，某水泥厂要求作为第三人参加行政诉讼。理由是县公路局单方面
解除行政合同的行为侵害了其民事合同权益。法院认为，判决结果将影响民事合同的履行，故准许了某水泥厂的请求。⑧本案中，第三人与被具体行政行为的关系，并不是直接利害关系，而是间接利害关系（与判决结果有利害关系），并且这种利害关系是通过民事法律关系为中介。此外，在行政确权引发的行政诉讼案件中，原权属争议以外的他人主张权利的，因其权利将受到判决结果的
影响，故可以作为第三人参加诉讼。由于行政主体的确权行为具有行政法上的公定力，对确权双方和他人都具有法律上的确定力，从而使原来的民事法律关系转化为行政法律关系，利害关系人因此而丧失提起民事诉讼的诉权，只能提起行政诉讼。⑨
所以，理解行政诉讼法关于第三人与被具体行政行为的"法律上的利害关系"的规定，应以被诉具体行政行为对
个人、组织的权利义务已经或将会产生实际影响为标准，无需区分利害关系是直接还是间接，更不能将其限制为"以行政法律关系为中介。"
（二）行政主体能否作为行政诉讼的第三人？

当一个行政主体以另一个行政主体的管理相对人，即以民事主体身份出现时，在不涉及裁判职权争议的前提下，行政主体可以作为行政诉讼的第三人。但是，在行政主体越权争议的诉讼中，情况会是怎样呢？请看下面的案例：

1997年3月，张某经某市某区文化局批准，办理了文化部统一印刷、盖有文化部套红印章的"音像制品出租经营许可证"，并经该区工商局登记后领取了"营业执照"。某日，市广播电视局以张某未经该局批准，擅自在文化局办理执照，违反了省政府及有关部门的有关规定，限其在7日内到该局接受处理。处理时，该局通知张某须交出区文化局办理的证件，并要办新的许可证，否则将采取措施禁止经营。张
某认为市广播电视局违法要求履行义务，向市中级人民法院提起诉讼，受诉法院认为，双方争议涉及两个职能部门的职权划分，要想审查广播电视局具体行政行为的合法性，关键要广播电视局与文化局的职权范围，谁是法定音像制品经营管理的适格行政主体，这可以通过审查广播电视局提供的法律依据来确认，不必将文化局作为第三人，这样，也不影响案件的审理。此外，将文化局作为第三人，就要裁判行政机关之间的职权纠纷，这不属于行政诉讼的审查范围，宪法和法律也没有授予人民法院此种裁判权。因而没有将文化局列为第三人。⑩

在另一个案件中，某县林业局批准原告砍伐公路边的林木，县公路局为此对原告作出处罚决定。由于林业局与公路局的行政行为相矛盾，所以当原告起诉公路局时，公路局的处罚决定和林业局之间就形成了特殊的权利义务关系。如法院维持了公路局的处罚行为，就意味着林业局所作出的批准行政行为错误的；如人民法院撤销了公路局的处罚决定，就意味着林业局的批准行政行为是合法正确的。正是基于这种利害关系，所以越权的林业局可以作为本案的第三人参加诉讼。⑾

这两个案件的共同点是两个没有相互隶属关系的行政机关，作出了相互矛盾的具体行政行为，即一个行政机关的批准行为，导致了另一个行政机关的处罚行为，他们的不同点在于，从实体上看，前一个案件属于在前的批准行为合法，在后的处罚行为越权；后一个案件属于在前的批准行为越权，在后的处罚行为合法。当处罚行为被提起诉讼后，批准行为的主
体在诉讼中充当何种角色，当然不可能依据实体问题（即行政机关的行政行为是否越权）作出判决，因为在案件审判以前，我们无法预知实体问题的结果。那么，究竟以什么标准来确定批准机关在诉讼中的角色呢？

一般而言，批准机关主动要求参加诉讼的情况并不多见。只要他主动要求参加诉讼，毫无疑问，他将要求以第三人的身份出现。依据行政诉讼法的原理，他必然维护自身的利益，提出自己的诉讼请求。其请求要么是请求法院确认其批准行为的合法性。要么是请求法院确认处罚行为的违法性。就第一个请求而言，如果相对人起诉，任何行政机关都无权直接要求人民法院确认其行为的合法性。就第二个请求而言，由于法院没有审查行政机关职权争议的法律依据，因而也是不可行的。所以，批准机关主动要求作为第三人参加诉讼，于法无据。

另一种情况则比较复杂。当法院认为需要通知批准机关参加诉讼时，批准机关是否可以作为第三人呢？如果法院通知他以第三人的身份参加诉讼，只要批准机关提出有关职权问题的主张⑿，法院就要审查裁判行政机关的职权争议。正如我们刚才论及的，在逻辑上形成了一个悖论，这显然是不妥当的。所以，法院通知其作为第三人的唯一依据，就是他与处罚行为有事实上牵连，便于法院认定被诉行政主体的具体行政行为是否属于越权。第三人自己无权提出有关职权问题的诉讼主张。

因此，可以得出结论：涉及两个行政主体作出互相矛盾的决定，导致相对人对其中一个行政机关起诉的，另一机关主动要求以第三人的身份参加诉讼的，应当裁定驳回；法院通知其作为第三人参加诉讼的，该行政主体也不能提出与职权有关的基本诉讼主张，⒀他只能支持原告的主张（因为不是共同被告，行政诉讼的性质决定了他不能支持被诉行政主体的主张
），并在必要的时候，（即有可能被判决承担义务的时候）证明自己行为的合法性。其理论依据在于，他有可能因原告的败诉而承担相关的实体诉讼义务。这时，第三人正好相当于民事诉讼法中无独立请求权的第三人。
下一问题就是：行政诉讼第三人可不可以被判决承担义务？这个问题我们将在后面讨论第三人的权利义务时进行探讨。
（三）参加诉讼的时间是在一审判决作出前还是在终审判决作出之前？

在民事诉讼中，如果有独立请求权的第三人或需要承担实体义务的无独立请求权的第三人，由于特殊情况，未在一审判决作出前参加诉讼的，是否丧失了诉权？根据最高人民法院的司法解释，他仍然可以参加二审诉讼。通过两种方法解决，一是能通过调解结案的，通过调解结案，原审法院的判决视为被撤销；二是不能调解结案的；裁定撤销原判，发回重审。鉴于行政诉讼不适用调解结案，不能机械地套用民事诉讼法的做法。

应该说，一审程序和二审程序只是同一完整诉讼程序的两阶段，只要一审判决没有生效，第三人随时可申请参加二审诉讼。这样做有利于二审人民法院查清案件事实，对一审判决作出客观正确的评价，避免损害第三人的利益。行政诉讼法第61条对二审判决规定了三种结案方式；1、驳回上诉，维持原判；2、依法改判；3、撤销原判，发回重审。第一种方式显然不能采用，第二种方式等于剥夺了第三人的上诉权，对其诉讼主张，实际上形成了一审终审，违背了我国行政诉讼二审终审的原则，也不能采用。唯一的办法就是以一审法院认定事实不清为由，裁定撤销原判，发回重审。这样就保证了第三人享有上诉权，实际上是保护了其合法权益。但是，对于行政赔偿诉讼，因为行政诉讼法第67条规定"可以适用调解"，因而，可比照民事诉讼的办法加以解决。
浙江省绍兴市人民政府


绍兴市人民政府令第 83 号
　

现发布《绍兴市区河道管理办法》，自发布之日起施行。


市　长　　　　　

二○○七年五月十五日



绍兴市区河道管理办法

第一章 总则

　　第一条 为加强市区河道的保护和管理，改善市区河道水环境，保障城市防洪安全，充分发挥市区河道的综合效应，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国河道管理条例》及浙江省实施办法、《浙江省建设项目占用水域管理办法》等有关法律、法规和规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于绍兴市区（含绍兴经济开发区、袍江工业区、镜湖新区、会稽山旅游度假区，该四区域以下合称为各开发园区）范围内的河道及其附属设施的整治、利用、保护、开发和与之相关的管理活动。
　　市区河道内的航道和渔业管理，依照国家有关法律法规规定执行。
　　第三条 市人民政府水行政主管部门是市区河道的行政主管部门。
　　市规划、建设、环保、农业、交通、卫生、城管执法等部门按各自职责做好涉及市区河道的相关管理工作。
　　第四条 市区河道的日常管护实行谁使用谁负责和属地管理、分级分部门负责相结合的原则。
　　第五条 市区河道的整治、疏浚、保洁工作纳入各级政府及相关部门的责任制考核，工作目标完成情况作为考核和评价主要负责人政绩的重要内容。
　　第六条 任何单位和个人都有保护市区河道及其附属设施安全、防止水体污染和参加防汛抢险的义务，并有权制止和检举违反河道管理的行为。
　　对保护市区河道及附属设施作出突出贡献的单位和个人，由市人民政府或者水行政主管部门给予表彰和奖励。

第二章 规划与整治

　　第七条 市规划部门和各开发园区管委会在组织编制城市总体规划、分区规划、控制性详细规划和专项规划时应划定城市蓝线系统，明确城市蓝线保护和控制的要求，规划编制过程中应征求市水行政等主管部门的意见。市水行政主管部门根据城市蓝线规划要求，会同市规划等有关部门编制河道治理规划，报市人民政府批准后实施。
　　第八条 出让地块涉及河湖水域的，市规划部门在制定出让土地规划条件时，应视情将河（航）道治理规划作为条件之一纳入其中，由相关业主在项目建设时一并予以实施。
　　第九条 按照谁开发谁负责整治的原则，区块开发建设和交通、市政道路等建设过程中涉及河道的，应对河道治理实行土地带征、整治带建、维护带管，并同步实施；建设项目涉及水域的，应经过环境影响评价，依法办理审批手续。
　　第十条 河道整治应当按批准的规划组织实施，对原有河道进行挖填调整的，应当事先编制水域调整方案，并报市水行政主管部门审查同意；涉及航道的，应当征求市交通部门对有关设计和计划的意见。
　　第十一条 河道整治应当按建设程序进行管理，设计和建设质量须符合国家和行业标准。市水行政主管部门应加强对河道治理的指导服务和监督工作，各开发园区管委会和相关行业主管部门应加强对施工质量的监督管理。
　　第十二条 河道整治工程完工后，由各业主管理单位组织验收，市水行政主管部门参与验收。

第三章 保护与管理

　　第十三条 在市区河道管理范围内新建、改建、扩建跨河、穿河、穿堤、临时的桥梁、码头、驳岸、道路、渡口、管道、缆线、取水口、排水口等各类建筑物、构筑物及附属设施的，建设方案应报市水行政主管部门审查同意；涉及航道和渔业管理的，依法报请相关行政主管部门审查同意。
　　建设工程竣工后，须经市水行政主管部门验收，验收合格后方可使用。
　　第十四条 任何单位和个人不得擅自占用、挖掘市区河道，不得擅自在河道保护管理范围内搭建建（构）筑物和阻水设施。禁止填堵河道。
　　第十五条 建设项目占用水域的，应当根据河道规划的要求和被占用水域的面积、水量和功能，经市水行政主管部门批准后，由建设单位或者个人兴建替代水域工程；兴建替代工程确有困难的，经市水行政主管部门批准，可依照价格部门核定的标准缴纳占用水域补偿费。
　　第十六条 建设项目需临时占用水域的，应当向市水行政主管部门提出临时占用水域承诺书，并经市水行政主管部门审查同意。临时占用水域期满后，建设单位或个人应当恢复水域原状。
　　第十七条 替代水域工程完成后或临时占用水域恢复后，应当报市水行政主管部门进行验收。
　　第十八条 利用市区河道开展旅游和其它经营活动的，应当依法报经有关行政主管部门批准，申领营业执照；有关设施应当符合行洪、通航、环保、景观等要求。
　　第十九条 建设项目中防治水污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。防污设施须经市环保部门验收后，方可投入生产或者使用。
　　第二十条 已经具备雨水、污水分流排放条件的地区，禁止向市区河道直接或间接排放任何工业废水和生活污水，城市污水应当统一纳入城市排污管网，原有的排污口应当拆除。
　　尚不具备雨水、污水分流排放条件，城市排污管网不完善的地区，由城市排污管理单位根据市政府统一要求，及时完成管网设施建设；确无条件，其建设项目向河道排放水污染物的，应当建设水污染处理设施，水污染物未经处理或者经处理未达到国家规定排放标准的，不得向河道排放。

第四章 疏浚与保洁

　　第二十一条 市区河道实行定期疏浚和常年保洁。
　　第二十二条 市区河道疏浚和保洁应遵守以下养护规程：
　　（一）河床淤积量（淤积厚度）不得超出河道行洪及通航要求，岸边淤积不得影响排水出口的排水，河床底无突出的水下障碍物；
　　（二）河道水体应无恶臭、无异色、无异味，水质达到国家规定的IV类及以上标准；
　　（三）加强对河道及水闸、泵站、排水出口等设施的养护管理，确保翻水正常和行洪畅通；
　　（四）及时清理、打捞河道及其附属设施上的各类漂浮物；
　　（五）定期对河道附属设施进行检查、养护、维修，保证其处于完好状态。
　　第二十三条 环城河以内15条内河的疏浚和保洁工作分别由市建设部门和越城区政府负责；环城河、大环河及古运河的疏浚和保洁工作由市水行政主管部门负责；市区其它河道的清淤疏浚和保洁工作，分别由越城区政府和各开发园区管委会负责。

第五章 监督检查和责任追究

　　第二十四条 有关行政主管部门应当加强对市区河道管理的监督检查，发现违法行为的，应当及时依法查处。
　　（一）市水行政主管部门为主负责查处下列违法行为：
　　1．未经审批，擅自在河道管理范围内新建、改建、扩建各类建筑物、构筑物及附属设施；
　　2．擅自占用或挖掘市区河道、搭建阻水设施、填堵河道；
　　3．损毁水工程设施、防汛设施和水质监测设施；
　　4．擅自遮挡、拆除或移动、改动河道附属设施，擅自设置、扩建、移动雨水排放口。
　　（二）市环保部门为主负责查处下列违法行为：
　　1．建设项目中防治水污染的设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用；
　　2．直接或间接向市区河道排放工业废水和生活污水、水污染物未经处理或虽经处理但未达标向河道排放；
　　3．其他违反环境保护法规规定的行为。
　　（三）市城管执法部门为主负责查处下列违法行为：
　　1．向河道倾倒垃圾、粪便、建筑废土、动物尸体等废弃物（污染物）；
　　2．饮食服务业的排污行为；
　　3．在沿河城市建(构)筑物及相关设施或树木上擅自涂写、刻划等违法行为。
　　（四）市农业部门为主负责查处未依法取得养殖证或者超越养殖证许可范围在全民所有的水域从事养殖生产，妨碍航行、行洪等行为。
　　（五）市交通部门为主负责查处涉及航道的违法行为和无水路运输许可证擅自从事营业性水上运输的行为。
　　第二十五条 市区河道管理部门的工作人员应当模范执行国家有关法律、法规、规章和本办法的有关规定。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的人员，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第六章 附则

　　第二十六条 市区以外的河道管理，可参照本办法执行。
　　第二十七条 本办法自发布之日起施行。市人民政府2002年8月9日发布的《绍兴市城市河道保护管理办法》同时予以废止。