新形势下监狱法制教育研究

连云港监狱、李成


内容摘要：未来的监狱法制教育必是人人重视，实现常态化、务实化，普法学法蔚然成风，但我们仍应清醒地看到它在当前还存在不少问题，这其中有体制上、体制上、认识上的原因，也有环境上的原因。必须相应从体制上、体制上、法制教育本身、师资队伍建设上及环境上采取有力措施来打破现状，继往开来。 关键词：新形势、监狱法制教育、研究
监狱领域的法制教育于1994年被写进《监狱法》，此后的十余年里，当监狱在为经济效益疲于奔命，连改造为“本”都落实不了的时候，法制教育的处境也就可想而知了。随着 2007年《监狱教育改造罪犯纲要》的出台和2008年全国监狱体制改革由试点转入全面实施，监狱法制教育在 “利好”形势下迎来了发展的“春天”。“法制宣传教育是弘扬法治精神、实施依法治国基本方略的一项基础工作……要认真落实《教育改造罪犯纲要》、《劳动教养人员教育矫治纲要》,大力加强思想道德教育、法制教育……” ，现司法部长吴爱英如是说，我们可以乐观地预测，未来的监狱法制教育必是人人重视，实现常态化、务实化，普法学法蔚然成风……面对大好形势，当前的法制教育又是如何表现它的存在的呢，需要采取哪些措施来打破现状，继往开来？下面，怀着一名监狱人民警察的责任心与紧迫感，就此进行力所能及的探讨，希望同仁及资深人士予以批评指正。
一、新形势下监狱法制教育的特征和意义
从当前看，监狱法制教育应当有5个特征：1、层次的浅表性。立足于法律启蒙教育，讲一些浅表性、基础性的法律常识，让绝大多数罪犯“知其然”，这是监狱法制教育的主流。2、内容的新颖性。贴近生活，让罪犯喜闻乐见；跟进时代，反映热点社会、法律现象。3、方法的多样性。创新举措，方能引人入胜，监狱法制教育多样化的目的就是使有限的载体和资源承载尽可能多的内容和效果。4、需求的的实用性。缺什么补什么，通过法制教育帮助罪犯解决实实在在的问题。5、操作的严谨性。与社会上的法制教育不同的是，监狱法制教育首先要立足于监管安全，每一个看视完美的方案必须经过风险性论证、可行性分析。
新时期监狱法制教育有以下几点意义：1、是促使罪犯明晰角色，遵监规纪律，积极改造、实现监狱安全的直接手段。2、是增强罪犯法制观念，提高处理解决问题的能力，融洽警囚关系，建立和谐监所，构建和谐社会的重要保障。3、是提高罪犯出监后通过法定程序表达利益追求，维护自身合法权益的能力，降低社会重新犯罪率的重要举措。4、是提高全民法律素质，推进依法治国基本方略，建设法治国家的一项基础性工作。
二、 监狱法制教育的现状和原因剖析
（一）监狱法制教育的现状。
1、教学方式、方法陈旧，罪犯不愿学。虽然监狱工作形势有了很大变化，但监狱法制教育基本上还在固守着老一套的做法，无非就是“上大课”、听汇报、做法律书面作业，签个学习帮教协议等，年年如此，不少年青犯人产生厌学心理。就拿“上大课”来说吧，不少民警戏称“耍嘴皮子”，罪犯私下称“念劳改经”，试问在这种情况下，又怎能让罪犯真正主动地学习法制教育。
2、监狱法制教育务虚化，罪犯学不到。现阶段不少监狱开展法制教育仅是回应上级的教育工作要求，其追求的是卷面及格率，喜欢走程序、大排场，而不注重实际效果。所谓的“大课教育”简化为照张“全家福”公布在网上，作业和考试卷工工整整、成绩喜人，造册归档，最直接目的是通过上级验收，至于那于与罪犯息息相关的法律法规，罪犯则很难真正学到。
3、监狱开展法制教育忽视了罪犯的文化差异，罪犯学不透。当前监狱开展法制教育基本上是不分文化层次一起学来。在教学实践中，不少罪犯对法律关系的主体、客体等基本常识都理解不了，对正当防卫和紧急避除、直接故意和间接故意等相近的术语区分不清，对一些汲及自己违法犯罪的法律条款所要表达的意思更是吃不透，学习起来相当困难。
4、监狱法制教育“软指标”，民警不想“教”。
由于监狱法制教育崇尚务虚，直接决定了监狱把法制教育作为“软指标”考核。在基层，上文化课、技术课有时还有一定的补贴，但对法制教育课往往是“义务加班”， 年终评优评先时很少把其作为一项内容。因此，不少民警对法制教育的态度是：课上了就行，作业有了就行，不想踏踏实实讲课。
5、监狱法制教育的师资队伍有问题，民警“教”不精。监狱法制教育的性质要求教育的主体必须是既有教书育人的本事又有扎实的法律知识水平的双面手，而现阶段监狱不缺教师，不缺法律类民警，但缺得就是这种复合型人材，导致教学中，要么是“油腔滑调”，要么是有“货”倒不出。另外，在教学实践中，民警与罪犯从管理被管理关系猛然变成平等互动的师生关系，都有点“情何以堪”。以上原因导致民警对开展监狱法制教育空有翱翔九天的志向，却没有飞天的本领。
（二）原因分析。
1、体制上的原因。
目前，各监狱负责教育改造工作的部门不尽相同，有的设立教育改造科，有的成立综合性的管教部。随着改造工作回归“本位”，相对于以前“以经济为中心和抓手”的年代，教育改造科能够从容开展法制教育的话，在现在高标准、严要求的监狱工作形势下，教育改造科要在不大量增加人员的情况下很难求真务实地开展法制教育。管教部还是新事物，尚处在摸索阶段，需要时间来磨合得精致和高效。另外，随着监狱体制改革的深入推进，教育改造包括法制教育自身从形式到内容、从现象到本质、从要求到要义也在转变和革新，只不过是在当下关口，究竟该怎么搞还没有完全理顺思路，下一步朝哪儿走、怎么走还不太明朗，法制教育务虚化也在情理之中。
2、机制上的原因。
A法制教育的“教师”一般是“拉郎配”，“学生”则不分文化层次、犯罪类型、刑期长短等进行集中开课，法制教育课成了“葫芦僧判葫芦案”。B、评价机制不科学。衡量“教师”讲得好坏的标准既不是由“学生”说了算又没有一个专业的专家考核组来评定，大多根据上课率、作业完成情况和工作汇报来推定。“学生”学得如何不是看其掌握多少法律知识，而是看学习现场的行为表现，都不注重检验法制教育所产生的实质性效果C、考核机制不合理。法制教育重结果考核轻过程考核，重实物考核轻效果考核，考核结果没有与“教师”的职务、级别晋升、评先评优、外出旅游等和“学生”的计分考核、等级评定、生活处遇等结合起来，教与学缺乏动力和压力，效果自然不理想。
3、认识上的原因。
不少监狱民警，包括不少部门的领导都没有充分认识到法制教育的重要性和必要性，没有把其放在必要的高度来看待，大多停留在“法制教育是教育改造的一部分”的感性认识上，不了解法制教育的原则、特征、内容和教学要求，热衷于制造吸引“眼球”的轰动效应，工作严重流于形式，久而久之，造成法制教育“讲起来重要、做起来不要”的状况。
4、环境上的原因。
监狱是器态的，而人是有思想的，思想则是活的。不得不承认，随着社会的发展，人们在价值观的选择上日趋多元化，其中必然包含了不少灰色价值观。越来越多的罪犯在入监的同时也把社会上的一些腐朽堕落的观念和不正之风带进了高墙。“改造凭关系”、“减刑靠票子”、“办事投路子”成了不少罪犯津津乐道的话题和私下里为人行事的准则。在民警层面也出现了“打招呼”、“送条子”和请客吃饭，要求对某某罪犯“照顾”等不好的现象。在管教实践中，相当一部分民警认为罪犯不如以前听话了，事多了，难管了，再对他们进行法制教育，什么都按条条扛扛来，岂不是给自己找罪受。因而在处理罪犯争端时多以权威压服或劝服，用经验而不用法律来管理要求罪犯。以上种种都冲击了狱内学法用法的氛围，侵蚀了罪犯对神圣法律的信任度。
三、措施、下一步的工作思路和大胆设想。
（一）、深化监狱体制改革，纯化监狱职能，在教育改造工作占主导地位的基础上开展法制教育。
不得不承认中国监狱的管理模式已运行了60年，其本身已达到非常精致的程度，现在一下子彻底颠覆，必然会引发难以测量的混乱和各式各样的困难、问题，甚至有的单位在体制改革后国家财政保障水平还不如先前自我发展所达到的水平。但改革是时代的抉择，没有回头路可走。首先，要统一思想，坚定认识，加强对全体民警教育引导。让民警清醒面对新形势，新情况，解放思想，更新观念，敢于直面监狱体制改革出现的“阵痛”，矢志不渝地深化监狱管理体制改革。其次，要把当前的“监管安全+劳动生产”模式转变为“教育改造”模式和“改造质量”模式 ，把监狱工作的重心从创造经济效益扭到提高改造质量上来，不断推进监狱职能纯化，凸显教育改造工作在改造工作中的主导地位。最后，还要大力推进监狱机关“大部制”改革，明晰责任，健全程序，优化配置各个改造“口子”资源，实现精干高效的追求。可以这样畅想：理顺了体制，确立了教育改造的主导地位，也就是攻克了法制教育的“病灶”，病情的好转只是时间的问题。
（二）、完健机制、政策引导，着力提高“教”、“学”人员的积极性。
要借助社会上的法制教育评价体系的模式与经验，利用监狱现有的法制教育资源并引进社会法制教育资源，建立科学的法制教育质量评价机制，科学评价法制教育的过程与结果。要探索激励机制，试行非领导职务晋升、专业聘任+专项补贴、管教分离+二次学习等激励措施，提高民警开展法制教育的本领和积极性；把罪犯的法制学习状况纳入“认罪守法”环节，实行“三联考”制度：月度考试+季度考试+随机考试。凡是月考不及格的，一律按规定扣分，当月不得评定“优秀学员”、“文明守法个人”。凡是季考不及格的，是特岗犯的取消其职务，涉及到报减、报假、保外就医、离监探亲等的，一律进行“法制知识摸底考试”，考试不及格的，一律取消资格。试行“学习高端法律缴费制”，对于学完监狱义务法制教育课程的罪犯如果想往更深、更高层次发展，在监狱不具备教学条件的情况下，可以缴一定的的费用，由监狱联系社会教学点在狱内开班授课（当然，此项费用只能用于教学事宜，监狱不得将其作为谋利手段）。要完善考核机制，指定法制教育专人负责，明确任务，突出过程考核，兑现结果考核，试行“学员”、“教师”自由选择制、考核小组“学员”“陪审员”制等。。
（三）、开拓创新，求真务实，打造生动活泼引人入胜的法制教育。
新形势下的法制教育应该涵盖以下几个方面：
1、体现鲜明时代性的教材。教材应当具有以下特征：A、新鲜。特别要突出反映近年来人大、人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院等制定或修改的与人们息息相关的法律法规、立法解释、司法解释和行政规章等，还要对一些常见的社会现象如商业贿赂、金融市场“老鼠仓”、私家侦探、包二奶、网络换妻、裸聊、家庭暴力、农民工讨薪、农民工子弟上学、楼市拆迁等可能涉及到的法律问题予以尽量说明，为罪犯回归社会提供“法律指南”。B、生动。要充分考虑到罪犯文化水平低、理解接受能力差的实际情况，尽量深入浅出、形象行动、通俗易懂，最好采用“条款+案例”、“文字+图画”等编写方式，配送光碟、卡通宣传画等，让罪犯“吃的香、消化好”。C、设置合理。教材内容设置上，基本法理应约占1/4，《监狱法》、《刑法》等专业法律约占1/4，社会现象法律解答约占1/4（这一块与罪犯息息相关），与罪犯所学技能、刑满就业相关的法律约占1/4。
2、宽泛又多样性的载体。主要包括 A、专项普法。司法部编写了《监狱服刑人员普法教育读本》并下发到全国各个监狱。监狱要把其作为法制教育的主渠道，用好用足这一载体。B、电化教育。通过播放电教片、幻灯片、实行网上教学、开办监狱网站等途径解答罪犯关心的法律热点、难点问题。C、环境文化教育。举办“12.4”狱内法制宣传日等，大张旗鼓宣传法制。D、案例教育。让罪犯成为法制教育的主角，讲述自己与法的故事、情感历程，用事边的事教育身边的人。E、 素质拓展训练。通过举办狱内“法制论坛”和“国（党）旗下的忏悔”，开展“学法”征文，与社会联合举行大型法制活动等方式，来提高团队和个人的法制观念。F、社会教育。邀请社会人士、志愿者和犯属来监开展法制教育。也可组织罪犯走出去到大型社会法制教育基地接受教育或与社会联合举办“法制论坛”，来提高罪犯的法制观念。
3、科学又针对性的手段、方法。A、注重互动。打破 “填鸭式”教育为启发式、探讨式教育，提倡罪犯“头脑风暴”，鼓励自由发问和讨论，换位思考，教学互动。B、寓教于乐。课堂上切忌长篇大论，应用平实精练的语言讲解，特别要留下学员消化吸收的时间，如组织分组辩论，开办“模拟法庭”，期间还要不时讲些笑话、故事或放些逗人发笑的视频短片，让学员在笑声中掌握法律知识。C、分类编班。可按照学员人员兴趣爱好、犯罪类型（有条件的可根据案由）、文化程度等分类编班；对惯累犯、“二进宫”以上的学员必须集中编班。
（四）、创新举措、提升素质、打造一支构成丰富、专业水平高的法制教育师资队伍。
问渠哪得清如许，为有源头活水来。法制教育要想事半功倍，必须引进源头活水，提高专业水平，提升教育效果。途径有1、外聘。聘请社会上的律师、政府官员、大学法学教授等法学专家、学者来监授课，并鉴订长期、稳定的聘任合同。也可邀请社会志愿者、罪犯亲属来监帮教。2、大胆起用罪犯教育资源。“能者为师，有专长的罪犯完全可以担负法律教员”。 3、联合办学、联合办班。 由监狱与办学（班）单位签订协议，监狱付费，提供硬件设施和负责日常管理，办学（班）单位选派师资，在可能的情况下推荐就业。4、打造“专家型”、“学者型”师资队伍。监狱要尽力盘活人力资源，把法律专业和监所管理专业的民警充实到一线教改岗位，定期组织法律知识培训，择优推荐青年民警高校进修不同法律专业或报考在职法律研究生，使其成为法制教育的行家里手。5、岗位分类。尝试把监狱民警分为行政类、监管类、生产类和教育类，由教育类民警负责开展法制教育。
（五）、营造氛围、优化环境、重塑罪犯对法律的敬仰
要在全监大力进行“三个代表”、“八荣八耻”和社会主义核心价值观教育，培育高尚的道德风尚，铲除灰色价值观生存的土壤。深入推进依法治监进程，在民警中开展执法执纪专项整顿，行风评议等教育活动，牢固树立法律至上的意识，依法管理罪犯，公正文明执法。全面推行狱务公开，把减刑、假释、暂予监外执行等执法工作置于罪犯及社会监督之下，聘请外部监督员，健全纪委和监察监督机制，进行明查暗访，最大限度减少罪犯“跑路子”、民警“递条子”等不正之风，营造人人守法、依法办事的氛围，优化学法环境，重塑罪犯对法律的敬仰，激发其学法的热情。

参考文献

毛军、黄成宏、周云飞：《监狱体制改革后如何确保教育改造的主导地位》，载于《中国监狱学刊》2008年第6期，第95页。嵇为俊：《新世纪教育改造工作改革探索》载于《监狱评论》第一卷，第264页。摘自吴爱英同志2008年12月19日在全国司法厅（局）长会议上的讲话。


云南省人大常委会


云南省大理白族自治州鸡足山管理区条例


（2004年1月15日大理白族自治州第十届人民代表大会第二次会议通过 2004年3月26日云南省第十届人民代表大会常务委员会第八次会议批准 自公布之日起施行）



第一条 为加强鸡足山的保护管理和合理开发利用，根据《中华人民共和国民族区域自治法》及有关法律法规，制定本条例。

第二条 鸡足山是指宾川县与鹤庆县、大理市接壤地区形如鸡足的山脉，分为管理区和外围保护区。

管理区包括宾川县境内大理国家重点风景名胜区的鸡足山景区，云南省鸡足山佛教胜地自然保护区确认的范围。管理区的界线，由宾川县人民政府设立界标，予以公告。

外围保护区包括管理区外涉及宾川县、鹤庆县、大理市所辖的鸡足山范围。外围保护区的界线，由州人民政府界定，并予以公告。

第三条 在管理区内活动的单位和个人，必须遵守本条例。

外围保护区的保护和管理，按照有关规定执行。

第四条 管理区的保护与管理，坚持保护为主、科学规划、合理利用、统一管理、可持续发展的原则。

第五条 宾川县人民政府设立的管理区保护管理机构（以下简称管理机构），对管理区实施统一管理，履行下列职责：

（一）宣传贯彻执行有关法律法规和本条例；

（二）组织实施鸡足山管理区总体规划，会同有关部门编制详细规划；

（三）对自然景物、人文景观、生态环境实施保护管理，建立健全资源保护管理档案；

（四）制定落实环境卫生、护林防火、安全生产等规章制度和措施，并进行监督检查；

（五）筹集建设保护资金，维护、完善基础设施和公共设施；

（六）行使本条例赋予的行政处罚权；

（七）县人民政府依法赋予的其他行政职能。

管理机构应当接受建设、国土、林业、环保、文化、旅游、宗教等部门的业务指导。

第六条 管理区内的重点保护对象：

（一）祝圣寺、金顶寺、铜瓦殿、楞严塔、静闻墓等文物保护单位和其他佛教寺院、佛教古迹，宾川县人民政府认定的宗教寺院遗址；

（二）天柱峰、点头峰、华首门、舍身崖、九重崖、罗汉壁、望乡岩等自然景观；

（三）空心树、巢隐树等古树名木，紫金杉、三折柏等珍贵树种，原始森林，野生动物的栖息环境；

（四）猕猴、岩羊、獐、豹、念佛鸟等列入国家和地方保护名录的野生动物；

（五）三献水、鸣琴溪、抱月池、穿石泉、玉龙瀑布等景点及其水资源；

对前款第（一）、（二）、（三）、（五）项规定的重点保护对象，应当划定保护范围，作出标志说明。

第七条 管理区内禁止下列行为：

（一）刻划、涂污、损坏文物或者文物保护单位标志；

（二）侵占宗教遗址、宗教活动场所；

（三）砍伐林木，猎捕野生动物；

（四）毁林开垦、开山采石、取土、放牧等破坏植被的行为；

（五）移植古树名木，在古树名木、自然景物、公共设施上涂抹刻画以及实施其他损坏行为；

（六）新建渡假区、开发区、工矿企业、疗养院、居民住宅以及其他破坏生态、污染环境、有损景观的建筑物或者构筑物；

（七）在非指定地点扔弃饮料瓶、包装袋、果皮纸屑等垃圾，排放未经处理的生产生活废水；

（八）在非指定地点吸烟、燃放烟花爆竹、燃点香烛及其他用火行为；

（九）经营歌舞厅、博彩以及设置户外商业性广告和使用室外高音喇叭。

第八条 管理区内的耕地应当退耕还林还草。

因森林火险、景区景点建设确需砍伐林木的，须经管理机构审查后报州林业行政主管部门批准。

第九条 宗教遗址保护和恢复修建性详细规划，由宾川县宗教事务部门会同鸡足山管理机构、佛教协会、建设行政主管部门编制，报县人民政府批准。

符合宗教遗址保护和恢复修建性详细规划的项目，由鸡足山佛教协会提出申请，经宾川县宗教事务部门和管理机构同意后，报县人民政府批准。

第十条 管理区内的宗教活动由宾川县宗教事务部门依法管理。

管理机构、宗教事务部门及其他有关部门讨论决定与管理区宗教事务有关的事项，应当听取佛教协会、宗教活动场所管理组织的意见。

第十一条 管理区内举行宗教活动，应当做好文物保护、防火、卫生、安全等工作，自觉接受宗教事务部门、管理机构和有关行政主管部门的指导、监督。

第十二条 管理区内的非宗教活动场所，不得举行宗教活动、设置功德箱、接受宗教捐赠，不得塑神像、佛像，不得销售宗教用品、宗教艺术品和宗教书刊。

第十三条 管理区内的基础设施建设确需占用宗教遗址和宗教活动场所的，应当事先征得宗教事务部门和宗教活动场所管理组织的同意，按照原规模、性质重建或者给予补偿。

第十四条 管理区内禁止非鸡足山佛教教职人员殡葬。需按宗教习俗在管理区内殡葬的，由管理机构、宗教事务部门、佛教协会批准，在所划定的专用墓地内殡葬。

专用墓地由鸡足山佛教协会负责管理和使用。

第十五条 管理区内从事经营活动的单位和个人，应当向有关部门办理相关手续；有关部门办理手续时，应当征求管理机构的意见。

经营场所因规划和建设需要拆迁的，经按照有关规定给予补偿后，必须在限期内拆迁。

第十六条 管理区内的固体废弃物由管理机构统一收集、贮藏，并运至管理区外指定地点处置。

第十七条 在管理区内从事经营活动的单位和个人，应当按营业额的1％交纳风景名胜资源保护费。

第十八条 管理区实行统一的景区门票制，各寺院、各景点不得再收取其他门票费。

管理机构应为鸡足山宗教教职人员、住寺人员和鸡足山镇的居民进入管理区减免门票费。其具体办法由管理机构另行制定。

宾川县人民政府应从门票收入中安排3％的经费，专项用于鸡足山佛教协会、宗教事务等工作。

第十九条 对管理区保护和管理工作做出显著成绩的单位和个人，由宾川县人民政府和有关部门给予表彰奖励。

第二十条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由管理机构给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（一）违反第七条第一项规定的，按照《中华人民共和国文物保护法》第六十六条第二款的规定执行。

（二）违反第七条第三项、第四项、第五项和第十四条规定的，责令停止违法行为，限期采取补救措施，对风景名胜资源造成破坏的，可以并处100元至2000元罚款。

（三）违反第七条第六项规定的，责令停止建设，限期拆除，没收违法建筑或者设施，根据情节轻重，可以并处建设工程总造价2％的罚款。

（四）违反第七条第七项和第八项规定的，给予警告；情节严重，对资源造成破坏的，可以并处50元至2000元罚款。

（五）违反第七条第九项规定的，责令停止违法行为，没收违法所得或者设施。

（六）违反第十五条第一款规定的，责令停止违法行为，给予警告，没收违法所得。

第二十一条 违反本条例规定，有下列行为的，由宾川县宗教事务部门责令停止违法行为，给予警告，可以并处没收违法所得或者设施：

（一）侵占宗教遗址或者宗教活动场所的；

（二）未经批准擅自建盖宗教活动建筑物的；

（三）未按宗教遗址保护和恢复修建性详细规划建设或者超出宗教遗址保护范围建盖宗教活动建筑物的；

（四）违反第十二条规定的。

第二十二条 行政主管部门、管理机构审批许可本条例禁止建设或者经营项目的，其批准许可文件无效；对直接责任人和有关负责人，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分，造成损失的，依法承担民事责任。

第二十三条 当事人对行政处罚决定不服的，依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定办理。

第二十四条 本条例经自治州人民代表大会通过，报经云南省人民代表大会常务委员会批准后公布施行。